Perustelut

Komission ehdotuksessa todetaan, että yhtenäismarkkinoiden audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan oikeudellisen kehyksen nykyaikaistaminen on olennainen osa komission pyrkimystä parempaan sääntelyyn. Lisäksi se tukee Lissabonin tavoitteiden saavuttamista ja on keskeinen osatekijä komission kesäkuussa esittämässä uudessa i2010-strategiassa. Nyt annettavan direktiiviehdotuksen tavoitteena on varmistaa alkuperämaaperiaatteen   avulla,   että   tilattavien (on-demand) audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoajat jäsenvaltioissa saavat sisämarkkinoista täyden hyödyn. Näin voidaan parantaa yleistä oikeusvarmuutta EU:n kaikkien audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoajien kannalta. Ehdotus on myös teknologianeutraliteetin periaatteen mukaista.

Komission ehdotuksen tavoitteena on nykyaikaistaa ja yksinkertaistaa lähetystoiminnan, eli lineaaristen palvelujen, sääntelyä sekä vahvistaa vähimmäissäännöt ei-lineaarisille eli tilattaville audiovisuaalisille mediapalveluille. Sidosryhmien kuulemisissa enemmistön kantana oli, että jako lineaarisiin ja ei-lineaarisiin palveluihin on toimiva, tulevaisuuteen orientoituva perusta oikeudelliselle rajanvedolle. Valiokunta toteaa, että direktiivin laajentaminen koskemaan kaikkia audiovisuaalisia palveluita toteuttaa oikeasuhtaisesti konvergoituvassa²⁾ mediamaailmassa keskeisiä teknologianeutraliteetin ja yhdenmukaisuuden periaatteita.

Soveltamisala

Valiokunta toteaa, että direktiivin tarkistuksen tavoitteena on määrittää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevia sääntöjä, jotka ovat teknologisesti neutraaleja. Direktiiviehdotuksessa audiovisuaalisella mediapalvelulla tarkoitetaan yhteisön perustamissopimuksen 49 ja 50 artiklan mukaista palvelua, jonka pääasiallisena tarkoituksena on liikkuvan kuvan tarjoaminen äänen kanssa tai ilman ääntä tiedonvälitys-, viihdytys- tai valistustarkoituksessa yleisölle Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY22 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettujen sähköisten viestintäverkkojen välityksellä. Täten määritelmän piiriin kuuluvat esimerkiksi mykkäfilmit mutta eivät radiolähetykset, palvelut, joissa audiovisuaalista sisältöä on satunnaisesti eikä sen välittäminen ole palvelun päätarkoitus, sanoma- ja aikakauslehtien sähköiset versiot, yksityishenkilöiden välinen viestintä eivätkä yksityishenkilöiden ei-kaupalliset nettisivut tai blogit³⁾.

Tulevassa sääntelyssä erotetaan toisistaan lineaariset audiovisuaaliset palvelut eli "lähetystoiminta", johon kuuluvat myös IPTV (Internet protocol TV⁴⁾), streaming-lähetykset⁵⁾ ja webcasting-lähetykset⁶⁾, sekä ei-lineaariset palvelut. Ei-lineaarisella palvelulla tarkoitetaan ehdotuksen mukaan audiovisuaalista mediapalvelua, jossa käyttäjä päättää mediapalvelun tarjoajan valitseman sisältövalikoiman pohjalta tietyn ohjelman lähetysajankohdasta. Näitä olisivat muun muassa tilausvideopalvelut (video-on-demand) riippumatta jakelutavasta.

Asiantuntijakuulemisessa saman sääntelyn ulottamista koskemaan kaikkia samankaltaisia palveluita on lähtökohtaisesti pidetty perusteltuna, koska tulevaisuudessa samoja sisältöjä lähetetään yhä enenevästi erityyppisinä palveluina eri verkoissa, kuten televisio-ohjelmia tilauspalveluina Internet-verkoissa. Ehdotuksessa ei-lineaarisen audiovisuaalisen palvelun määritelmä on kuitenkin vaikeasti hahmottuva ja jättää suurelta osin epäselväksi, mitä palveluita direktiivin soveltamisalaan tulisi jatkossa kuulumaan. Valtioneuvosto onkin katsonut, että direktiivin soveltamisalaa ei tule laajentaa, ellei ei-lineaarisen audiovisuaalisen palvelun käsitettä pystytä rajaamaan tavanomaisia televisiopalveluita muistuttaviin palveluihin. Näin direktiivin soveltamisalan piiri koskisi vain osaa ei-lineaarisista audiovisuaalisista palveluista, ja esimerkiksi erilaiset pelit jäisivät audivisuaalisista elementeistään huolimatta soveltamisalan ulkopuolelle.

Asiantuntijakuulemisessakin on todettu, että sääntelyä harkittaessa tulisi huolehtia siitä, ettei epätarkoituksenmukainen tai liian yksityiskohtainen sääntely vaaranna uusien palveluiden kehittymistä. Edelleen katsottiin, että direktiivin soveltamisalaa laajennettaessa tulisi huolehtia siitä, ettei ei-lineaarisille audiovisuaalisille palveluille aseteta moninkertaista, päällekkäistä tai keskenään ristiriitaista sääntelyä.

Toisaalta asiantuntijakuulemisessa ei kuitenkaan pidetty kannatettavana sitä, että direktiivin soveltamisalan laajentamisesta luovuttaisiin kokonaan, jos rajausta tavanomaisia televisiopalveluita muistuttaviin palveluihin ei tehdä. U-kirjelmässäkin todetuin tavoin direktiivin päivittäminen on joka tapauksessa tärkeää, jotta varmistetaan direktiivin artikloiden ilmentämien periaatteiden turvaaminen muuttuvassa viestintäympäristössä. Sähkökauppadirektiivi ei sisällä sellaisia säännöksiä, joiden avulla audiovisuaalisten palveluiden käyttäjiä voitaisiin uudessa kehittyneessä viestintäympäristössä suojella tv-direktiivin tarkoittamalla tavalla.

Valiokunnan huomiota on myös kiinnitetty siihen, että sääntely on kehitetty televisiotoimintaa varten eikä se sovellu radiotoimintaan eikä aikakaus- ja sanomalehtien verkkopalveluihin. Asiantuntijakuulemisessa pidettiinkin tärkeänä, että nämä toiminnat on ehdotuksen johdantokappaleiden mukaan tarkoitus jättää direktiivin ulkopuolelle.

Valiokunta korostaa, että on ensiarvoisen tärkeää, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ei-lineaariset palvelut määritellään tarpeeksi selvästi. Valiokunta painottaakin, että direktiivin soveltamisalaa ei tule laajentaa, ellei määritelmää onnistuta täsmentämään nykyisestä. Edelleen on tärkeää, että uusien palvelujen kehittymistä ei vaaranneta epätarkoituksenmukaisella tai liian yksityiskohtaisella sääntelyllä.

Alkuperämaaperiaate

Asiantuntijakuulemisessa ei ole pidetty hyvänä sitä, että direktiivin uudistamisen jälkeen jäsenvaltiot eivät enää sähkökauppadirektiivissä säädetyillä osa-alueilla (esim. rotu, sukupuoli, uskonto, alaikäisten suojelu, kuluttajansuoja) voi poiketa alkuperämaaperiaatteesta. Edelleen on todettu, että nyt ehdotetun direktiivin alkuperämaasäännös tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että mainonta sähköisessä mediassa asettuisi ehdotettujen direktiivin säännösten nojalla eri asemaan kuin mainonta painetussa mediassa. Direktiivin uudet säännökset alkuperämaaperiaatteesta poikkeamisesta väärinkäytöstilanteissa tai vilpillisen menettelyn estämiseksi eivät myöskään anna jäsenvaltioille riittäviä oikeuksia poiketa alkuperämaaperiaatteesta tärkeissä mm. alaikäisiin ja hyvään tapaan liittyvissä kysymyksissä.

Toisaalta on katsottu, että alkuperämaaperiaatteen säilyttäminen on välttämätöntä oikeudellisen toimintavarmuuden turvaamiseksi. Sitä on pidetty televisioalan harmonisoinnin kannalta oleellisena lähtökohtana, jotta voidaan säädellä rajat ylittävää televisiotoimintaa. Asiantuntijakuulemisessa esitetyt huolet huomioon ottaen valiokunta pitääkin hyvänä valtioneuvoston kantaa alkuperämaaperiaatteen soveltamisesta nimenomaan siten, että väärinkäytöksiin voidaan puuttua.

Piilomainonta ja tuotesijoittelu

Yksi keskeisistä markkinoinnin perussäännöistä on sen tunnistettavuus. Kuluttaja-asiamiehen mukaan käsiteltävänä oleva direktiiviehdotus sisältää periaatteita, jotka täysin perustelematta romuttavat tämän vakiintuneen perussäännön tv-direktiivin soveltamisalueella.

Ehdotuksessa tehdään ero kielletyn piilomainonnan ja sallitun tuotesijoittelun välillä. Ehdotuksen mukaan piilomainonnalla tarkoitetaan tavaranvalmistajan tai palveluntarjoajan tavaroiden, palvelujen, nimen, tavaramerkin tai toiminnan sanallista tai kuvallista esittämistä ohjelmissa siten, että lähetystoiminnan harjoittajan tarkoituksena on käyttää kyseistä esittämistä mainostarkoituksessa ja että se saattaa johtaa yleisöä harhaan esittämisen luonteen suhteen. Tällainen esittäminen katsotaan tarkoitukselliseksi erityisesti, jos se tehdään maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan. Tuotesijoittelulla sen sijaan tarkoitetaan kaikenlaista audiovisuaalista kaupallista viestintää, jossa audiovisuaalisiin mediapalveluihin sisällytetään tuote, palvelu, tavaramerkki tai näitä koskeva viittaus yleensä maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan.

Kuluttajaviraston mielipiteenä on, että direktiiviehdotus ei tarjoa välineitä siihen, miten sallittu tuotesijoittelu ja kielletty piilomainonta voitaisiin erottaa toisistaan eikä välineneutraliteetinkaan takia tuotesijoittelua direktiivin esittämässä laajuudessa tule sallia. Jotta kyse ei olisi piilomainonnasta, kyse pitää olla ohjelman aitoihin toimituksellisiin tarpeisiin ja päätöksiin perustuvasta tuotteen näyttämisestä ja näyttämisen täytyy olla luontevaa ohjelman toimituksellisen sisällön suhteen. Kuluttajaviraston kantana on, ettei tuotesijoittelu voi tulla sallituksi ilmoituksella sen esittämisestä ohjelmassa, jos tuotesijoittelua tehdään myynninedistämistarkoituksessa.

Julkisen sanan neuvosto antoi 12.10.2005 piilomainontalausuman, jossa kiinnitettiin huomiota muun muassa tuotesijoitteluun. Lausuman mukaan "journalistista uskottavuutta ei saa vaarantaa hämärtämällä kaupallisen ja toimituksellisen aineiston rajaa. Vaara on ilmeinen esimerkiksi tuotesijoittelussa, jos ulkopuolinen pystyy ostamaan itsensä osaksi ohjelmaa tai juttua". Näin tuotesijoittelu hämärtää kaupallisen ja toimituksellisen aineiston rajaa ja osittain poistaakin sen.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että direktiivissä ei esitetä keinoja, joilla piilomainonta ja tuotesijoittelu voitaisiin erottaa toisistaan. Rajankäynti direktiivin tulkinnoista näyttääkin vaikealta.

Asiantuntijakuulemisessa on edelleen todettu, että mainonnan tunnistettavuus on sekä viestintäyrityksille että kuluttajille tärkeä asia, koska kysymyksessä on viestintäpalveluihin kohdistuvan luottamuksen turvaaminen ja toimituksellisen itsenäisyyden säilyttäminen. Kuluttajien on pystyttävä tunnistamaan mainonta mainonnaksi kaikissa viestintäpalveluissa. Valiokunta yhtyykin tämän vuoksi valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan kaupallinen aineisto on erotettava selkeästi toimituksellisesta aineistosta.

Alaikäisten suojelu

Ehdotuksen 3 g artiklassa on määritelty mainonnan yleisiä rajoituksia alaikäisten suojelun näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutetun mukaan artiklan säilyttäminen direktiivissä on tärkeää ja on tarpeen varmistaa, että mainonnan sääntely koskee myös ns. tilattavien audiovisuaalisten palveluiden markkinointia lapsille.

Myös tupakkamainonnan, tupakkayhtiöiden sponsoroinnin ja tuotesijoittelun kiellon pitäminen voimassa on lastensuojelun kannalta tärkeää. Alkoholimainonnan osalta direktiiviehdotus toteaa, että audiovisuaalinen alkoholimainonta ei saa kohdistua lapsiin tai rohkaista kohtuutonta kulutusta. Sopimaton alkoholimainonta on nykyisessä direktiivissä määritelty yksityiskohtaisemmin. Nykyisen direktiivin sääntely on lapsiasiavaltuutetun mukaan tältä osin parempi.

Lapsiasiavaltuutetun mukaan mainonnan sääntelyä koskevat ehdotukset tosin ovat pääosin kannatettavia eikä niitä tule ainakaan lieventää direktiivin jatkokäsittelyssä. Tämä koskee mainontaa lastenohjelmien aikana sekä tuotesijoittelun kieltoa lastenohjelmissa. Edelleen on tärkeää valtioneuvoston kannan mukaisesti pyrkiä tekemään ero sallitun tuotesijoittelun ja piilomainonnan välillä myös muissa ohjelmissa. Kuluttajaviraston mukaan lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa olisi usein kyse heidän kannaltaan direktiivin vastaisesta piilomainonnasta ja tuotesijoittelu on siten erityisen moitittavaa lasten katseluaikaan esitettävissä ohjelmissa.

Lapsiasiavaltuutettu on todennut, että alaikäisten suojeleminen on tilattavien tv-palveluiden osalta esitetty tehtäväksi niin, että palveluiden ei tule olla alaikäisten saatavilla. Säätely ei kuitenkaan koske palveluiden sisältöä. Jos sisältöä ei kyetä yhteisesti säätelemään, on lapsiasiavaltuutetun mukaan tärkeä täsmentää direktiivin jatkokäsittelyssä, miten saatavuuden säätely käytännössä toteutetaan ja varmistetaan. Tällöin ilmeisesti tarkoitus on käyttää erilaisia teknisiä keinoja esim. ostajan tai tilaajan täysi-ikäisyyden tunnistamisessa.

Lapsiasiavaltuutetun mukaan täysi-ikäisten kuluttajien ja lasten vanhempien vastuusta tiedottaminen on myös varmistettava. Perinteistä tv-toimintaa sääntelevän artiklan 22 säilyttäminen direktiivissä on erittäin tärkeää.