Perustelut

Yhdenvertaisuus

Ikärajat.

Adoptiolakiehdotuksessa edellytetään alaikäisen adoptiossa uutena vaatimuksena, ettei adoptionhakija voisi olla yli 50-vuotias (6 §). Adoptionhakijan pääsääntöinen vähimmäisikä olisi nykyiseen tapaan 25 vuotta ja ehdoton vähimmäisikä 18 vuotta. Alaikäisen adoptoitavan ja adoptionhakijan välisen ikäeron olisi pääsäännön mukaan oltava vähintään 18 vuotta ja enintään 45 vuotta (7 §). Myös tämä olisi laissa uusi vaatimus, vaikkakin se vastaa nykyistä soveltamiskäytäntöä. Yhteisadoptiossa ikävaatimukset koskisivat kumpaakin aviopuolisoa.

Ikävaatimuksista voitaisiin lain mukaan poiketa, kun on kyse perheen sisäisestä adoptiosta tai kun lapsen ja hakijan välillä muutoin vallitsee lapsen ja vanhemman väliseen suhteeseen verrattava suhde taikka kun poikkeamiselle on lapsen edun kannalta erittäin painava syy (6 ja 7 §). Vieraan lapsen adoptiossa "erittäin painavan syyn" vaatimusta tulkittaisiin esityksen perustelujen mukaan kuitenkin varsin tiukasti (s. 47), jolloin poikkeamismahdollisuudet ikävaatimuksista jäävät vähäisiksi. Esimerkiksi vastasyntyneen vieraan lapsen adoptio ei olisi mahdollista 46-vuotiaalle eikä vieraan lapsen adoptio 35- ja 51-vuotiaille aviopuolisoille.

Esityksessä ikärajoja perustellaan yleisesti lapsen edulla ja hakijoiden yhdenvertaisella kohtelulla sekä adoptioneuvonnan voimavarojen tehostamisella (s. 22, 92). Enimmäisikärajaa perustellaan lapsen menettämiskokemusten minimoimisella sekä adoptiovanhempien kyvyllä huolehtia lapsesta tämän täysi-ikäisyyteen asti ja tukea häntä myös varhaisessa aikuisiässä. Vähimmäisikärajoja ja vähimmäisikäeroa ei esityksessä perustella lainkaan.

Yleissopimuksen määräykset ikärajoista ovat merkittävästi väljemmät, eivätkä ne myöskään aseta adoptionhakijan enimmäisikää ja ikäeron enimmäismäärää koskevia rajoja. Kansallinen harkintavalta ikävaatimusten asettamisessa jää yleissopimuksen mukaan laajaksi.

Ikävaatimuksia koskevia säännöksiä on arvioitava perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännösten kannalta. Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Tätä yleissäännöstä täydentää 2 momentin syrjintäkielto, joka kieltää asettamasta ketään eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta muun muassa iän perusteella.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä ikärajojen asettamista ei ole pidetty perustuslain kannalta ongelmallisena, kunhan sille on esitetty perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Tämän hyväksyttävän syyn täytyy olla myös asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. ikärajojen asettamista koskevasta valiokunnan tulkintakäytännöstä kootusti PeVL 44/2010 vp, s. 5—6). Kuten perusoikeusuudistuksen esitöissä huomautetaan, perusteluille asetettavat vaatimukset ovat erityisesti perustuslain 6 §:n 2 momentissa lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. HE 309/1993 vp, s. 44).

Perustuslakivaliokunnan yleisarvion mukaan adoption ikävaatimuksille on sinänsä osoitettavissa perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyväksyttäviä perusteita. Valiokunnan mielestä esityksessä esitetyt perustelut eivät kuitenkaan ole kaikilta osin kestävät tai ne puuttuvat kokonaan, ja lakivaliokunnan pitää niitä mietinnössään selventää. Valiokunta ymmärtää ikärajojen mukanaan tuoman hallinnollisen yksinkertaisuuden adoptiomenettelyssä, kun tarve tapauskohtaiseen harkintaan vähenee, mutta hallinnon voimavarojen puute tai tehostamistarve ei voi olla hyväksyttävä syy ikään perustuvalle erottelulle. Valiokunnan arvion mukaan esityksen kategoriset ikävaatimukset muodostuvat perusteettoman jyrkiksi ja saavat määräävän aseman adoption edellytysten arvioinnissa. Ne eivät myöskään kaikissa kohdin yksiselitteisesti tue sääntelyn päämäärää turvata adoptiolapselle riittävä huolenpito, kasvatus ja elatus lapsen itsenäistymiseen saakka.

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan pääsääntöisiä vähimmäis- ja enimmäisikärajoja sekä ikäerovaatimusta tulee ainakin osittain väljentää tai vaihtoehtoisesti laajentaa niitä koskevia poikkeamismahdollisuuksia. Tässä tarkoituksessa lakivaliokunnan tulee harkita esimerkiksi lakiehdotuksen "erittäin painavaa syytä" koskevan poikkeamisperusteen väljentämistä "perustelluksi syyksi" sekä mahdollisuutta luopua ikävaatimusten kohdistamisesta molempiin puolisoihin.

Yhteisadoptio.

Adoptiolakiehdotuksen 9 §:ssä ehdotetaan voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti, että muut kuin aviopuolisot eivät voisi adoptoida yhdessä. Yhteisadoptio ei olisi mahdollinen avoliitossa asuville tai parisuhteensa rekisteröineille samaa sukupuolta oleville henkilöille. Yksinäiset henkilöt voisivat ehdotuksen mukaan adoptoida lapsen, kuten nykyisinkin. Hakijat asetetaan siten erilaiseen asemaan heidän parisuhteensa oikeudellisen statuksen ja sukupuolisen suuntautumisensa perusteella.

Valiokunta on vuonna 2001 rekisteröityjä parisuhteita koskevasta lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että avioliittolainsäädäntöä ja sen kanssa rinnasteisia lakeja säädettäessä on kyse sellaisista erityisistä yhteiskunnan tulevaisuuteen ja arvoihin liittyvistä ratkaisuista, joissa avioliiton asettaminen naisen ja miehen parisuhteena erityisasemaan lainsäädännössä on perusteltua. Valiokunta kuitenkin muistutti, että lakien tulkinta saattaa ajan kuluessa muuttua ja perustuslain tulkinta aktiivisesti muuttaa arvokäsityksiä (PeVL 15/2001 vp, s. 3/I). Valiokunta katsoi tuolloin, että parisuhteensa rekisteröineiden asettaminen muun muassa adoptio-oikeuden osalta eri asemaan avioliitossa oleviin nähden mahtui "valiokunnan pitkäaikaiseen tulkintakäytäntöönkin verrattuna" lainsäätäjälle kuuluvien harkintarajojen sisälle. Samansuuntaisen arvion yhdenvertaisuuden asettamista vaatimuksista valiokunta teki käsitellessään hedelmöityshoidon antamisen edellytyksiä (PeVL 59/2002 vp, s. 3/I, PeVL 16/2006 vp, s. 2 ja PeVL 26/2006 vp, s. 2).

Adoptiota koskeva yleissopimus (7 art.) sekä Euroopan ihmisoikeussopimus ja sen tulkintakäytäntö jättävät sopimusvaltioille vapaan harkintavallan näiltä osin.

Perustuslakivaliokunta katsoo aikaisempaan tulkintakäytäntöönsä viitaten, ettei perustuslain 6 §:n 2 momentista aiheudu nykyisessä yhteiskuntatilanteessa sellaisia ehdottomia vaatimuksia, jotka edellyttäisivät muiden kuin aviopuolisoiden mahdollisuutta yhteisadoptioon. Yhteisadoptiomahdollisuuden avaaminen jää siten lainsäätäjän harkintavallan piiriin. Avaaminen voisi tarkoittaa yhteisadoption laajentamista parisuhteensa rekisteröineisiin henkilöihin ja vakiintuneessa avoliitossa oleviin — esimerkiksi vähintään viisi vuotta yhteistaloudessa asuneisiin — avopuolisoihin (ks. avopuolison ja avoliiton määritelmä, Laki avopuolisoiden yhteistalouden purkamisesta 26/2011, 3 §).

Lapsen kuuleminen.

Adoptiolakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin mukaan asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon lapsen toivomukset ja mielipide lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Lain 10 §:ssä säädettäisiin yli 12-vuotiaan lapsen suostumus adoption vahvistamisen edellytykseksi. Tätä nuoremmankin lapsen suostumus on edellytys adoptiolle, jos lapsi on niin kehittynyt, että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota. Säännökset ovat yhdenmukaiset perustuslain 6 §:n 3 momentin kanssa, jonka mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Yksityiselämän suoja

Lapsen tiedonsaantioikeus.

Tieto aikaisemmista vanhemmista on osa perustuslain 10 §:n yksityiselämän suojan piiriin kuuluvaa oikeutta henkilökohtaiseen identiteettiin. Tämän mukaisesti perustuslakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä, että henkilön tiedonsaantioikeus omasta alkuperästään turvataan (PeVL 59/2002 vp, s. 3/II ja PeVL 16/2006 vp, s. 3). Adoptiolakiehdotuksen 93 §:n säännökset ja 9. lakiehdotuksen 38 §:n säännökset lapsen tiedonsaantioikeudesta ovat tältä osin ongelmattomat perustuslain kannalta.

Adoptiolapsen yhteydenpito-oikeus.

Tuomioistuin voisi vahvistaa, että adoptiolapsella on oikeus pitää yhteyttä aikaisempaan vanhempaansa adoption jälkeen (58 §). Vahvistamisen edellytyksenä on, että aikaisempi vanhempi ja adoptiovanhemmat ovat sopineet yhteydenpidosta eikä ole aihetta olettaa, että yhteydenpito olisi vastoin lapsen etua. Tällä tavoin toteutettuna oikeus yhteydenpitoon on lapselle kuuluvan perhe-elämän suojan mukainen.

Adoptio ilman vanhempien suostumusta.

Adoptiolakiehdotuksen 11 §:n mukaan alaikäisen lapsen adoptio edellyttää pääsäännön mukaan vanhempien suostumusta. Adoptio voidaan kuitenkin "erittäin painavista syistä" vahvistaa ilman vanhemman suostumusta, vaikka vanhempi on kieltäytynyt antamasta suostumustaan tai peruuttanut sen, jos harkitaan, että adoptio on "ilmeisen ratkaisevasti lapsen edun mukaista". Edellytyksenä on lisäksi, ettei suostumuksen epäämiselle ole "riittävää aihetta ottaen huomioon lapsen etu sekä lapsen ja vanhemman välisen kanssakäymisen tiiviys ja heidän välillään vallitsevan suhteen laatu".

Adoptio ilman vanhempien suostumusta merkitsee erittäin tuntuvaa puuttumista perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan piiriin kuuluvaan perhe-elämän suojaan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan sisältyvään perhe-elämän suojaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö osoittaa, että tällaiselle perhe-elämään puuttumiselle asetettavat kriteerit ovat yksittäistapauksessa erittäin korkeat, mutta ne sallivat sen poikkeuksellisissa olosuhteissa ja lapsen edusta johtuvista erittäin tärkeistä vaatimuksista (esim. Aune v. Norja, 28.10.2010).

Ehdotettu 11 § ilmaisee suostumukseen perustumattoman adoption erityisen poikkeuksellisen luonteen, eikä sitä sen vuoksi voida pitää perustuslain tai Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta ongelmallisena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, ettei lain ilmaisu "erittäin painavista syistä" — jota käytetään myös eri tilanteissa lain 6 ja 7 §:ssä — kuvaa parhaalla mahdollisella tavalla yleissopimuksen 5 artiklan 3 kappaleen mukaisesti perusteiden "poikkeuksellisuutta" (on exceptional grounds determined by law). Ihmisoikeusloukkausten syntymisen estämiseksi yksittäistapauksessa on myös edellytettävä, että säännöstä sovellettaessa otetaan huomioon perhe-elämän suojaan liittyvät perus- ja ihmisoikeusvaatimukset.

Oikeusturva

Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa adoptiolakiehdotuksen mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos se myöntää asiassa valitusluvan. Valituslupa koskee päätöksiä, jotka tehdään adoptioneuvonnan keskeyttämisestä (29 §:n 2 mom.), palvelumaksusta tai kulukorvauksesta (36 §:n 2 mom.), kansainvälisen adoptiopalvelun antamisesta kieltäytymisestä tai palvelun antamisen keskeyttämisestä (37 §:n 2 mom.) samoin kuin adoptioluvan myöntämisestä, voimassaolon jatkamisesta tai peruuttamisesta (50 §:n 2 mom.) sekä tietojensaantioikeudesta (93 §:n 4 mom.).

Arvioitaessa valitusluvan käyttöä hallintolainkäytössä oikeusturvaperusoikeuden rajoituksena on suhteellisuusperiaatteen kannalta merkitystä muun muassa asian merkittävyydellä ja laadulla (PeVL 35/2009 vp, s. 3 ja siinä olevat lausunnot). Valituslupajärjestelmän piiriin ehdotetuista päätöksistä useimmat ovat sinänsä yksilön kannalta keskeisiä, mutta osittain harkinnanvaraisina päätöksinä laadultaan sellaisia, joissa valiokunnan mielestä oikeusturvan takeiden kannalta riittävänä voidaan pitää, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa määritelty peruste. Ehdotettu valituslupajärjestelmä ei ole ongelmallinen perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta.

Viranomaisen muutoksenhakuoikeus.

Valitusoikeus olisi yksityisen asianosaisen ohella myös viranomaisella (tai siihen rinnastuvalla, julkista hallintotehtävää hoitavalla yksityisellä) sellaisista hallinto-oikeuden päätöksistä, jotka koskevat kansainvälisen adoptiopalvelun antamisesta kieltäytymistä tai palvelun antamisen keskeyttämistä (37 §:n 2 mom.) taikka adoptiolupaa (50 §:n 2 mom.).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään suhtautunut pidättyvästi erityissäännöksiin viranomaisen yleisestä muutoksenhakuoikeudesta (esim. PeVL 47/2005 vp, s. 4—5, PeVL 45/2006 vp, s. 3). Ehdotettua viranomaisen muutoksenhakuoikeutta voidaan valiokunnan mielestä pitää hyväksyttävänä ottaen huomioon asioiden laatu ja päätösten tavoite lapsen edun turvaamisesta sekä muutoksenhakuoikeuden rajautuminen vain tiettyihin keskeisiin asiaryhmiin (vrt. PeVL 58/2006 vp, s. 9).

Adoptiolautakunta

Adoptiolakiehdotuksen 86 § sisältää säännökset adoptiolautakunnasta, joka toimii Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastossa erityisenä asiantuntija-, lupa- ja valvontaviranomaisena. Lautakuntaa koskeva sääntely jää suurelta osin valtioneuvoston asetuksen varaan. Sääntelyä on perustuslain 119 §:n 2 momentin vuoksi välttämätöntä täydentää säännöksillä, joista käy ilmi, miten lautakunta asetetaan sekä mikä sen kokoonpano ja toimikausi on (esim. PeVL 17/2009 vp, s. 2/I, PeVL 28/2004 vp, s. 5/I, PeVL 12/2004 vp, s. 3/I).

Muuta

Adoptiolakiehdotuksessa tarkoitettu adoptioneuvonta ja kansainvälinen adoptiopalvelu ovat perustuslain 124 §:n mukaisia julkisia hallintotehtäviä. Kyse ei ole kuitenkaan sellaisesta merkittävän julkisen vallan käyttämisestä, joka voidaan osoittaa vain viranomaiselle. Lakiehdotuksen mukaan adoptioneuvonta ja kansainvälinen adoptiopalvelu on mahdollista antaa muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Ehdotus täyttää tältä osin perustuslain 124 §:n asettamat vaatimukset siten kuin esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 93—94) on selostettu.

Adoptiolakiehdotuksen 98 §:n 1 momentin mukaan lain 86 §:n 2 momentin 2 kohta ja 94 § tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Perustuslain 79 §:n 3 momentissa edellytetään erityistä syytä lain voimaantuloajankohdan säätämiselle asetuksella. Valiokunnan käytännössä erityisen syyn vaatimus täyttyy, jos lain voimaantuloajankohdalla on sidonnaisuus Suomen kansainvälisten velvoitteiden voimaantuloon (PeVL 5/2004 vp, s. 2/I, PeVL 16/2004 vp, PeVL 48/2004 vp). Voimaantulosäännöksessä mainitut lainkohdat liittyvät välittömästi Euroopan neuvoston adoptiosopimuksen määräyksiin, eikä voimaantulosäännös ole siten ongelmallinen perustuslain kannalta.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdetty myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen itse sopimukseen verrattuna (ks. esim. PeVL 29/2010 vp, s. 2/I).

Lasten adoptiota koskeva eurooppalainen yleissopimus vaatii eduskunnan hyväksymisen, koska sen aineelliset määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan (1—22 artikla, lukuun ottamatta 21 artiklaa). Eduskunnan suostumus on tarpeen myös yleissopimuksen 27 artiklan 1 kappaleen mukaisen varauman tekemiseen, sillä varauma koskee adoptiolapsen oikeutta saada viranomaisilta tieto biologisesta vanhemmastaan ja kuuluu siten lainsäädännön alaan.

Yleissopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.