Perustelut

Direktiivin tarkoituksena on panna täytäntöön EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan määräyksiä Wienin toimintasuunnitelman ja Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti. Kyseessä on yksi niistä toimenpiteistä, joilla tähdätään yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseen. Direktiiviehdotus sisältää säännöksiä kansainvälisen suojelun antamisen edellytyksistä kolmansien maiden kansalaisille ja kansalaisuudettomille sekä suojelua saavien henkilöiden oikeusasemasta. Ehdotettu sääntely perustuu keskeisiltä osiltaan Geneven yleissopimuksen ja jäsenvaltioita velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeusasiakirjojen määräyksiin. Valiokunta suhtautuu direktiiviehdotukseen valtioneuvoston tavoin myönteisesti ja pitää ehdotetun sääntelyn toteuttamista tärkeänä.

Jäsenvaltiot voivat direktiiviehdotuksen 4 artiklan mukaan säätää tai pitää voimassa suotuisampia vaatimuksia kansainvälisen suojelun antamisedellytysten ja suojelun sisällön määrittelemiseksi, kunhan kansallinen sääntely on sopusoinnussa ehdotetun direktiivin vaatimusten kanssa. Direktiivin tällaisesta vähimmäisvaatimuksia asettavasta luonteesta johtuu, että sillä ei velvoiteta jäsenvaltiota heikentämään kansallista sääntelyä kansainvälisen suojelun myöntämisedellytyksistä tai sitä saavien henkilöiden oikeusasemasta. Tämän vuoksi ehdotus ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Direktiiviehdotuksen 15 artikla sisältää säännökset toissijaisen suojelun myöntämisen perusteista. Artiklan a alakohdan perusteella toissijaista suojelua myönnetään, kun hakijalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa kärsimään kidutuksesta taikka epäinhimillisestä tai halventavasta kohtelusta tai rangaistuksesta. Kuolemanrangaistuksen uhka on valiokunnan mielestä aiheellista mainita säännöksessä toissijaisen suojelun antamisperusteena. Perustuslain 7 §:n 2 momentti sisältää kuolemanrangaistuksen kiellon ja perustuslain 9 §:n 4 momentissa säädetään kuolemanrangaistuksen uhkaan perustuvasta ulkomaalaisen karkottamisen, luovuttamisen ja palauttamisen kiellosta. Kuolemanrangaistuksen kielto sisältyy myös EU:n perusoikeuskirjan 2 artiklan 2 kappaleeseen.

Toissijaista suojelua saavan henkilön oikeusasema poikkeaa ehdotuksen mukaan jossain määrin pakolaisen oikeusasemasta. Toissijaista suojelua saavalle on 24 artiklan 3 kohdan mukaan annettava työlupa viimeistään kuuden kuukauden kuluttua suojelun myöntämisestä. Saman artiklan 4 kohdan mukaan tällaiselle henkilölle on annettava mahdollisuus osallistua työllisyyskoulutukseen, ammattikoulutukseen ja käytännön työharjoitteluun viimeistään vuoden kuluessa suojelun myöntämisestä. Toissijaista suojelua saavan tulee 31 artiklan 2 kohdan mukaan voida osallistua tukiohjelmiin kotoutumisen helpottamiseksi viimeistään vuoden kuluessa suojelun myöntämisestä. Pakolaiselle jäsenvaltion on annettava nämä oikeudet heti pakolaisaseman myöntämisen jälkeen.

Ehdotettu sääntely ei muodostu direktiiviehdotuksen vähimmäisvaatimuksia asettavan luonteen vuoksi perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Ehdotusta on kuitenkin jatkovalmistelussa vielä syytä arvioida ennen muuta kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeusaseman eroavaisuuksille on vaikea nähdä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syitä erityisesti tilanteissa, joissa suojelun antamisen perusteet ja sen ennakoitavissa oleva ajallinen kesto eivät olennaisesti poikkea toisistaan.

Ehdotetulla direktiivillä ei ole tarkoitus säännellä kansainvälistä suojelua annettaessa noudatettavaa menettelyä jäsenvaltioissa. Direktiivin vähimmäisvaatimuksia asettavaan luonteeseen kuitenkin sopii, että siinä kiinnitetään huomiota myös hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimuksiin. Euroopan unionin perusoikeuskirjassa käsitellään oikeutta hyvään hallintoon (41 artikla) ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (47 artikla). Näistä asioista säädetään myös perustuslain 21 §:ssä. Direktiiviin on valiokunnan mielestä asianmukaista lisätä säännökset hyvän hallinnon vaatimuksiin sisältyvästä oikeudesta tulla kuulluksi (ks. esim. PeVL 1/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 3/2002 vp, s. 3). Valiokunta huomauttaa, että direktiiviehdotuksen 13 artikla (pakolaisaseman lakkauttaminen) ja 16 artikla (toissijaisen suojelun lakkauttaminen) eivät sisällä säännöksiä oikeudesta hakea päätökseen muutosta (vrt. 14 artiklan 3 kohta ja 17 artiklan 3 kohta).

Kansainvälistä suojelua hakevan avopuolisoa pidetään direktiiviehdotuksen 2 artiklan j alakohdan mukaan hakijan perheenjäsenenä, jos avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännössä tai käytännössä. Ehdotus on ongelmallinen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan määräysten kannalta perhe-elämän suojasta, minkä lisäksi se asettaa kansainvälistä suojelua hakevat erilaiseen asemaan jäsenvaltiosta riippuen (ks. PeVL 42/2000 vp, s. 3—5 ja PeVL 37/2001 vp, s. 2—3).

Valiokunta kiinnittää huomiota direktiiviehdotuksen 30 artiklan poikkeukselliseen ehdottomuuteen. Säännösehdotuksen sanamuodon perusteella jäsenvaltio ei saa lainkaan rajoittaa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden liikkumisvapautta alueellaan. Valiokunnan mielestä kieltoa on aiheellista täsmentää kohdistumaan esimerkiksi syrjiviin tai muutoin perusoikeusjärjestelmän vastaisiin liikkumisvapauden rajoituksiin.

Direktiiviehdotuksen 35 artiklan säännös kielletyistä syrjintäperusteista on syytä muotoilla perustuslain 6 §:n 2 momenttia ja EU:n perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kappaletta vastaavasti niin, että kielto kattaa myös muut henkilöön liittyvät syyt (ks. esim. PeVL 10/2002 vp, s. 3/II). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että säännösehdotuksessa käytetään ihmisistä sanaa rotu. Tälle sanalle ei nykyaikaisen käsityksen mukaan ole tieteellisiä perusteita. Sana on korvattavissa esimerkiksi termillä alkuperä (ks. PeVL 26/2002 vp, s. 3/I).