Perustelut

Eduskunnan suostumus

Hyväksymisen tarpeellisuus

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lansäädännön alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset siihen katsomatta, onko jokin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (ks. esim. PeVL 45/2000 vp ja PeVL 6/2001 vp).

AKT-EY-kumppanuussopimus.

Esityksen perusteluissa on tehty selkoa kumppanuussopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä. Niitä sisältyy ainakin sopimuksen 13 artiklan 3 kappaleeseen (kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kielto), 15 artiklan 3 kappaleeseen ja 100 artiklaan (AKT-EY-ministerineuvoston toimivalta), 52 artiklaan (verotusta koskeva poikkeuslauseke), 91 artiklaan (kumppanuussopimuksen määräysten etusija), 98 artiklaan (riitojen ratkaisu välimiesmenettelyssä) ja kumppanuussopimukseen liittyvään 2 pöytäkirjaan (erioikeudet ja vapaudet).

Kumppanuussopimus sisältää lisäksi määräyksiä, joissa osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kunnioittaa kansainvälisiä ihmisoikeuksia (13 artiklan 1 kappale ja 5 kappaleen b kohta) ja Kansainvälisen työjärjestön sopimuksissa määriteltyjä työelämää koskevia keskeisiä säännöksiä (50 artiklan 1 kappale). Tällaiset yleispiirteiset ja julistuksenomaiset määräykset eivät vaikuta Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen ihmisoikeuksien tai työelämän aloilla, eikä eduskunnan suostumus niihin sen vuoksi ole tarpeen (ks. PeVL 45/2000 vp). Kumppanuussopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen ihmisoikeusmääräykset sen sijaan kuuluvat lainsäädännön alaan, koska niillä on sopimuksen 96 artiklassa järjestetyn neuvottelu- ja sanktiomenettelyn vuoksi aikaisempaan verrattuna uuden tyyppistä sitovaa merkitystä.

Kumppanuussopimuksen 13 artiklan 5 kappaleen c kohdan i alakohta sisältää Euroopan unionin jäsenvaltioon kohdistuvan velvoitteen AKT-valtion alueella laittomasti oleskelevan jäsenvaltion kansalaisen takaisin ottamisesta. Perustuslain 9 §:n säännökset huomioon ottaen sopimuksen määräys kuuluu lainsäädännön alaan.

AKT-EY-ministerineuvostolla on kumppanuussopimuksen 94 artiklan 1 kappaleen mukaan toimivalta hyväksyä sopimuskohdassa tarkoitetun itsenäisen valtion hakemus sopimukseen liittymisestä sekä toimivalta määrätä yksittäisen valtion liittymisen ehdoista ja erityisjärjestelyistä sopimuksen erottamattomana osana pidettävässä erityispöytäkirjassa. Koska ministerineuvoston toimivalta voi tällöin ulottua lainsäädännön alaan kuuluviin kysymyksiin ja vaikuttaa Suomen täysivaltaisuuteen, on myös sopimuksen 94 artiklan 1 kappaleen määräysten katsottava kuuluvan lainsäädännön alaan.

Sisäinen rahoitussopimus.

Kumppanuussopimuksen täytäntöönpanoon liittyvä Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden sisäinen rahoitussopimus vaatii eduskunnan suostumuksen, koska sopimuksella sidotaan eduskunnan budjettivaltaa ja siinä määrätään jäsenvaltion takausvastuusta.

Sisäinen menettelytapasopimus.

Esityksen liitteenä on Euroopan unionin jäsenvaltioiden sisäinen sopimus AKT-EY-kumppanuussopimuksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavista toimenpiteistä ja noudatettavista menettelyistä. Sopimuksen ei ole esityksessä katsottu sisältävän lainsäädännön alaan kuuluvia märäyksiä, eikä sille siksi ole pyydetty eduskunnan hyväksymistä. Menettelytapasopimuksen 3 artiklassa tarkoitetun liitteen mukaan neuvosto vahvistaa määräenemmistöllä jäsenvaltioiden kannan kumppanuussopimuksen 96 ja 97 artiklan täytäntöönpanoa varten niiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Siten on periaatteessa mahdollista, että tässä menettelyssä Suomi sidotaan osallistumaan sanktioluonteisiin toimenpiteisiin jotakin AKT-valtiota vastaan ja panemaan toimenpiteitä täytäntöön omaan toimivaltaansa kuuluvilta osilta. Määräykset vaikuttavat Suomen täysivaltaisuuteen ja kuuluvat siten lainsäädännön alaan. Menettelytapasopimuksen 6 artiklan määräykset kumppanuussopimusta ja sen soveltamiseksi tehtyjä EU:n sisäisiä sopimuksia koskevien riitojen ratkaisemisesta EY-tuomioistuimessa kuuluvat niin ikään lainsäädännön alaan.

Koska menettelytapasopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on siihen sitoutumiseen saatava eduskunnan hyväksyminen.

Hyväksymispäätöksen ala

AKT-EY-kumppanuussopimus.

Kumppanuussopimus on ns. sekasopimus eli jaetun toimivallan sopimus. Sen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan. Ehdotus vastaa perustuslakivaliokunnan kantaa eduskunnan hyväksymispäätöksen muotoilusta päätettäessä sekasopimusten hyväksymisestä (PeVL 6/2001 vp).

Esityksen perusteluissa ei ole tehty selkoa sopimusmääräysten kuulumisesta Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltion toimivaltaan. Valiokunnan erikseen saaman selvityksen mukaan sopimuksen määräykset tavarakaupasta ja tullivapauksista kuuluvat yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. Sopimuksen kehitysyhteistyömääräysten osalta yhteisön ja jäsenvaltioiden toimivallat täydentävät toisiaan. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa asioissa yhteisöllä on verraten rajoitettu valta toimia suhteessa kolmansiin valtioihin. Sopimusmääräykset ihmisoikeuksien, demokratian periaatteiden ja oikeusvaltion kunnioittamisesta sekä yhteistyön poliittisesta ulottuvuudesta kuuluvat yhteisön toimivaltaan vain siltä osin kuin niillä on liitännäisvaikutuksia yhteisön toimivaltaan kuuluviin muihin sopimusmääräyksiin. Määräykset sopimuksessa tarkoitettujen toimielinten päätöksistä ja niiden tekemisessä noudatettavasta menettelystä kuuluvat osin myös jäsenvaltion toimivaltaan.

Kumppanuussopimuksen kaltaisten yleisluonteisten ja laaja-alaisten sekasopimusten määräysten jakautumisesta yhteisön ja sen jäsenvaltion toimivaltapiireihin on vaikea tehdä yksityiskohtaista selvitystä. Mahdolliset toimivaltarajoja koskevat konkreettiset riitaisuudet ratkaisee viime kädessä EY-tuomioistuin. Eduskunnan päätöksentekoon liittyvän tiedon tarpeen kannalta on kuitenkin tärkeää, että sekasopimuksia koskevissa hallituksen esityksissä tehdään selkoa toimivallan jakautumisesta (PeVL 6/2001 vp). Esityksistä tulee riittävällä tarkkuudella käydä asiaryhmittäin ilmi, miltä osin sopimusmääräykset tai niiden kohteena olevat seikat kuuluvat jäsenvaltion toimivaltaan.

Sisäiset sopimukset.

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sisäisen rahoitussopimuksen kokonaisuudessaan. Valiokunta yhtyy tähän käsitykseen, joka vastaa perustuslain 94 §:n 1 momentin sanamuotoa ja siihen perustuvaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä (ks. esim. PeVL 45/2000 vp ja PeVL 6/2001 vp). Sama koskee sisäistä menettelytapasopimusta.

Hyväksymisestä päättäminen

Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

AKT-EY-kumppanuussopimus.

Kumppanuussopimuksen 15 artikla sisältää määräyksiä AKT-EY-ministerineuvostosta, johon kuuluvat Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission jäsenet sekä yksi jäsen kunkin AKT-valtion hallituksesta. Unionin neuvosto puolestaan vahvistaa sisäisen menettelytapasopimuksen mukaan yksimielisesti yhteisen kannan, jonka yhteisön edustajat esittävät ministerineuvostossa silloin, kun tämä käsittelee jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia asioita.

AKT-EY-ministerineuvosto voi kumppanuussopimuksen 15 artiklan 3 kappaleen mukaan tehdä osapuolia sitovia päätöksiä osapuolten yhteisellä sopimuksella. Ministerineuvoston sitovaa päätöksentekovaltaa voidaan luonnehtia toimivallaksi antaa kumppanuussopimuksen toimeenpanon kannalta tarpeellisia määräyksiä, joiden sisältöä ja alaa kumppanuussopimuksen määräykset rajoittavat. Kun lisäksi otetaan huomioon kumppanuussopimuksen 15 artiklan 2 kappaleen määräykset ministerineuvoston tehtävistä, valiokunta pitää vähäisenä mahdollisuutta, että ministerineuvosto päättäisi unionin jäsenvaltion toimivallassa olevasta lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta.

Sopimuksen määräyksiä ministerineuvoston päätösvallan käyttämisestä on arvioitava lainsäädäntövallan siirtona, koska Euroopan yhteisön ns. ulkosopimuksella perustetun toimielimen sitovien päätösten katsotaan olevan erottamaton osa EY-oikeutta. Päätöksiin esimerkiksi sovelletaan EY:n oikeuden johtavia oikeusperiaatteita, kuten välittömän oikeusvaikutuksen periaatetta. Perustuslakivaliokunta on tämän kaltaista järjestelyä aikaisemmin arvioidessaan katsonut, että sitovan päätöksentekovallan osoittaminen Euroopan yhteisön ulkosopimuksella järjestetylle toimielimelle ei merkitse lainsäädäntövallan aitoa siirtämistä kansainväliselle toimielimelle, jos toimielimen päätös ei voi syntyä vastoin valtioneuvoston asianomaisen jäsenen tahtoa (ks. PeVL 20/1995 vp). Kumppanuussopimuksen mukaisessa päätöksentekojärjestelmässä valtioneuvoston jäsen voi vaikuttaa päätöksentekoon. Tämän vuoksi, ja kun otetaan huomioon perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös Suomen osallistumisesta kansainväliseen yhteistyöhön, ei ministerineuvoston päätösvaltaa koskeva sopimusmääräys ole Suomen täysivaltaisuuden kannalta ongelmallinen.

Sitovan päätöksentekovallan osoittaminen ministerineuvostolle merkitsee erikoislaatuista välillistä toimivallan siirtymistä valtion sisällä eduskunnalta valtioneuvostolle. Tästä syystä valiokunta tähdentää perustuslain 96 §:n mukaisten menettelytapojen noudattamisen tärkeyttä (ks. PeVL 20/1995 vp ja PeVL 28/1997 vp).

Ministerineuvosto voi kumppanuussopimuksen 94 artiklan 1 kappaleen mukaan määrätä sopimukseen liittymistä koskevan hakemuksen hyväksymisen yhteydessä hakijavaltion liittymisen ehdoista ja erityisjärjestelyistä erityispöytäkirjassa, joka on erottamaton osa sopimusta.

Erityispöytäkirja voi sisältää määräyksiä myös jäsenvaltion toimivallassa olevista sellaisista asioista, jotka Suomen perustuslain mukaan kuuluvat lainsäädännön alaan. Kumppanuussopimus muodostaa kuitenkin lähtökohdan ja perustan liittymisen yhteydessä annettaville määräyksille ja rajoittaa siten ministerineuvoston toimivaltaa. Sopimuskokonaisuuden puitteissa ei ole todennäköistä, että pöytäkirjaan otettaisiin jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin puuttuvia tai muita lain alaan kuuluvia olennaisia määräyksiä. Tällaisen toimivallan välillinen siirtyminen valtioneuvostolle ei käsillä olevan kaltaisessa EU-kytkentäisessä järjestelyssä valiokunnan mielestä vaikuta sopimuksen käsittelyjärjestykseen.

Kumppanuussopimuksen 100 artikla sisältää määräyksen ministerineuvoston toimivallasta tarkistaa, tarkastella uudelleen ja/tai muuttaa sopimuksen erottamattomana osana olevia liitteitä II, III, IV ja VI. Mainitut liitteet koskevat verraten teknisiä kysymyksiä eivätkä ministerineuvoston toimivaltaa koskevat määräykset vaikuta sopimuksen käsittelyjärjestykseen.

Kumppanuussopimuksen 13 artiklan 3 kappaleen määräys kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta on sopusoinnussa perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetyn syrjinnän kiellon kanssa. Sopimuksen 13 artiklan 5 kappaleen c kohdan i alakohdan määräys unionin jäsenvaltion kansalaisen takaisinottamisesta ei poikkea perustuslain 9 §:n 3 momentissa säädetystä kiellosta estää Suomen kansalaista saapumasta maahan. Sopimuksen 13 artiklan määräykset eivät ole ristiriidassa perustuslain 9 §:n 4 momentissa säädetyn ulkomaalaisen palauttamiskiellon kanssa.

Kumppanuussopimuksen 98 artiklan määräykset sopimuksen tulkintaa ja soveltamista koskevien riitojen ratkaisemisesta eivät vaikuta sopimuksen käsittelyjärjestykseen (PeVL 10/1998 vp).

Kumppanuussopimuksen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä.

Sisäinen menettelytapasopimus.

Suomi voi sisäisen menettelytapasopimuksen 3 artiklan ja sen liitteen vuoksi tulla velvolliseksi osallistumaan AKT-valtioon kohdistuviin sanktioluonteisiin toimenpiteisiin Euroopan unionin neuvoston määräenemmistöllä tekemän päätöksen perusteella. Tällöin Suomi kuitenkin osallistuu toimenpiteisiin ja tarvittaessa panee niitä omaan toimivaltaansa kuuluvilta osilta täytäntöön Euroopan unionin jäsenenä ja siten yhteistoiminnassa unionin muiden jäsenvaltioiden kanssa. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimenpiteet voivat perustua Suomen perustuslain kannalta hyväksyttäviin vaatimuksiin ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden kunnioittamisesta samoin kuin vakavien korruptiotapausten korjaamisesta. Valiokunnan mielestä sisäisen menettelytapasopimuksen määräykset eivät ole ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten enemmistöllä.

Lakiehdotus

Esitys sisältää ehdotuksen kumppanuussopimuksen voimaansaattamislaiksi. Se on ns. blankettimuotoinen laki, jolla saatetaan valtionsisäisesti voimaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Koska myös sisäinen menettelytapasopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia ja siten lailla voimaansaatettavia määräyksiä, tulee lakiehdotuksen 1 §:ää tarkistaa tätä vastaavasti.

Valiokunnan edellä esittämillä perusteilla kumppanuussopimus ja sisäinen menettelytapasopimus eivät sisällä perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla perustuslakia koskevia määräyksiä. Lakiehdotus voidaan siten käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotuksen 2 ja 3 §:n osalta valiokunta viittaa voimaansaattamislakiehdotuksen asetuksenantovaltuuksista aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin (PeVL 24/2001 vp ja PeVL 29/2001 vp).