Perustelut
Yleistä
Ehdotetun direktiivin tarkoituksena on torjua ihmiskauppaa ja
ihmisten salakuljetusta ottamalla käyttöön
tällaisten rikosten uhreja varten lyhytaikainen oleskelulupa.
Tämän arvioidaan kannustavan uhreja tekemään
viranomaisten kanssa yhteistyötä rikosten selvittämiseksi.
Ihmiskaupan ja ihmisten salakuljetuksen torjuminen ovat perus-
ja ihmisoikeusjärjestelmien kannalta painavasti perusteltuja
ja tärkeitä päämääriä.
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen
yleissopimuksen 8 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen
4 artiklassa kielletään kaikki orjuuden, orjakaupan
ja pakkotyön muodot. Lapsen oikeuksista tehdyn yleissopimuksen
35 artiklassa sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään
kaikkiin toimiin estääkseen lasten ryöstämisen,
kauppaamisen ja myynnin missä tahansa muodossa tai tarkoituksessa.
Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen
6 artiklassa sopimusvaltiot ovat vastaavasti sitoutuneet toimiin
estääkseen kaikenlaisen naisten kaupan ja naisten
prostituutiosta hyötymisen. Tällaisista toimista
sisältyy määräyksiä mm.
ihmisten kaupan ja toisten prostituutiosta hyötymisen tukahduttamista
koskevaan yleissopimukseen. Suomi on joulukuussa 2000 allekirjoittanut
YK:n kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden
vastaisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan
ihmiskaupan, erityisesti naisten ja lasten kaupan, ehkäisemisestä,
torjumisesta ja rankaisemisesta. Pöytäkirjaa ei
ole vielä ratifioitu. Orjuuden, pakkotyön ja ihmiskaupan
kieltoja käsitellään myös Euroopan
unionin perusoikeuskirjan 5 artiklassa. Perustuslain kannalta orjuuden ja
ihmiskaupan kaltaiset ilmiöt merkitsevät yksilön
ihmisarvon ja vapauden vakavaa loukkaamista.
Ehdotettu direktiivi on luonteeltaan vähimmäisvaatimuksia
asettava. Direktiivin soveltaminen ei 4 artiklan mukaan rajoita
kansainvälisen pakolaisoikeuden nojalla pakolaisille tai
tilapäistä suojelua saaville tai kansainvälistä suojelua
hakeville henkilöille myönnettävää suojelua
eikä ihmisoikeuksia koskevien muiden välineiden
soveltamista. Ehdotetun 6 artiklan mukaan direktiivin säännökset
eivät vaikuta jäsenvaltion sellaiseen sääntelyyn,
joka on direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden
kannalta suotuisampaa. Ehdotettu direktiivi ei tässä mielessä muodostu
Suomen oikeusjärjestyksen kannalta ongelmalliseksi. Toisaalta
Suomessa ei vastaisuudessa saa olla direktiivin vähimmäistason alittavaa
tai sen soveltamisalaa rajoittavaa sääntelyä.
Direktiivin vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön
on tämän vuoksi tärkeää vielä selvittää asian
jatkovalmistelussa.
Lyhytaikainen oleskelulupa
Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen
oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään
lailla. Vaikka tälle sääntelylle ei ole
perustuslaissa asetettu nimenomaisia sisällöllisiä vaatimuksia,
on sen turvattava menettelyllinen suoja ulkomaalaiselle hänen
asiansa käsittelyssä. Lailla säätämisen
vaatimus sisältää syrjinnän
ja mielivallan kiellot. Sääntely on mm. päätöksenteon
perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen
osalta toteutettava ulkomaalaisen oikeusturvan takaavalla tavalla
(ks. HE 309/1993 vp, s. 52/I). Lakivarauksesta
johtuu vaatimuksia myös sääntelyn täsmällisyydelle
ja tarkkarajaisuudelle (ks. esim. PeVL 35/2000
vp, s. 3/I). Ulkomaalaisen maahantulo- ja maassaoleskeluoikeutta
säänneltäessä on niin ikään otettava
huomioon perustuslain 21 §:stä johtuvat vaatimukset
oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta.
Oikeutta hyvään hallintoon ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin käsitellään
myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 ja 47 artiklassa.
Direktiiviä sovelletaan 1 ja 3 artiklan mukaan sellaisiin
kolmansien maiden täysi-ikäisiin kansalaisiin,
jotka ovat joutuneet laittomassa maahanmuutossa avustamisen tai
ihmiskaupan uhreiksi ja jotka tekevät viranomaisten kanssa
yhteistyötä näiden rikosten selvittämiseksi.
Jäsenvaltiot voivat päättää direktiivin
soveltamisesta myös alaikäisiin.
Direktiiviehdotus ei sisällä uhrin määritelmää.
Ehdotuksessa jää ennen muuta epäselväksi,
mitä siinä tarkoitetaan laittomassa ihmiskaupassa
avustamisen uhrilla. Perustelujen mukaan tällä ei
tarkoiteta kaikkia laittomassa maahanmuutossa apua saaneita henkilöitä,
vaan ainoastaan niitä, joille on aiheutunut siitä haittaa.
Tällaisia ovat esimerkiksi henkilöt, jotka ovat
joutuneet hengenvaaraan tai joiden ruumiillista koskemattomuutta
on loukattu. Tämän kaltaiset direktiivin soveltamisen
kannalta keskeisen uhri-käsitteen täsmennykset
tulee sääntelyn tarkkuuden vuoksi sisällyttää säädöksen
tekstiin. Sääntelyn täsmentäminen
on tarpeen myös päätöksentekoa
koskevan mielivallan kiellon kannalta.
Lyhytaikaisen oleskeluluvan myöntämisestä ja
uusimisesta säädetään direktiivin
10 artiklassa. Sen mukaan oleskelulupa myönnetään,
jos tutkinta- ja syytetoimista vastaava viranomainen esittää myönteisen
arvion uhrin läsnäolon tarpeellisuudesta, hänen
yhteistyöhalukkuudestaan ja sen aitoudesta
sekä siitä, onko uhri katkaissut kaikki siteet
direktiivissä tarkoitetuista rikoksista epäiltyihin
henkilöihin. Oleskelulupa on voimassa kuusi kuukautta,
ja se voidaan uusia kuuden kuukauden välein, jos
luvan myöntämisen edellytykset ovat
edelleen olemassa.
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä,
että ehdotusta ei ole laadittu rikoksen uhrin, vaan jäsenvaltioiden
ja niiden viranomaisten näkökulmasta. Ehdotuksen
perustelujen mukaan siinä ei ole kysymys rikosten uhrien eikä todistajien
suojelusta, vaan oleskelulupatyypin käyttöönotosta.
Viranomaisten tarpeisiin perustuva direktiivivalmistelun lähtökohta
on valiokunnan mielestä kyseenalainen, kun otetaan huomioon
Tampereen Eurooppa-neuvostossa todettu pyrkimys taata laittomaan
maahanmuuttoon liittyvien rikosten uhrien ihmisoikeudet. On yksilön
ihmisarvon kunnioittamisen kannalta arveluttavaa, jos esimerkiksi
ihmiskaupan uhriksi joutuneen oikeusasemaa tarkastellaan ensi sijassa
henkilön käyttökelpoisuuteen liittyvien
viranomaistarpeiden kannalta. Pyrkimys käyttää rikoksen
uhria ehdotetulla tavalla viranomaisten toiminnan välineenä on
kaiken kaikkiaan vieras suomalaiselle oikeusperinteelle. Puutteena
on lisäksi, että rikoksen uhrin asema lyhytaikaisen
oleskeluluvan voimassaolon päättymisen jälkeisessä tilanteessa
on jätetty ehdotuksessa avoimeksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotus
ei sisällä säännöksiä henkilön oikeudesta
tulla kuulluksi eikä oikeudesta hakea muutosta. Ehdotuksen
jatkovalmistelussa tulee huolehtia siitä, että direktiivissä on
riittävät asiasisältöiset säännökset
tai muun lainsäädännön soveltamiseen
viittaavat maininnat tällaisista oikeusturvan
ja hyvän hallinnon takeiden kannalta keskeisistä seikoista.
Direktiiviehdotuksen 10 artiklan 4 kohdassa on kysymys tilanteesta,
jossa lyhytaikaiseen oleskelulupaan oikeutettu henkilö on
joutunut rikoksen uhriksi yhdessä perheenjäsentensä tai näihin
rinnastettavien henkilöiden kanssa. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden
on otettava tämä huomioon tarkastellessaan mahdollisuutta myöntää kyseisille
henkilöille oleskelulupa humanitaarisista syistä.
Ehdotuksen jatkokäsittelyssä on varmistuttava
siitä, että säännöksen
soveltaminen ei käytännön tilanteissa
johda Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvatun
perhe-elämän suojan vastaisiin lopputuloksiin
(ks. esim. PeVL 1/2002 vp, s. 3). Sääntelyä on
tarvittaessa täydennettävä. Valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että direktiiviehdotus ei muista maahantulon ja
maassa oleskelun sääntelyyn tähtäävistä ehdotuksista
poiketen sisällä perheenjäsenen määritelmää.
Direktiiviehdotuksen 5 artikla
Aikaisempiin lausuntoihinsa viitaten (ks. esim. PeVL
10/2002 vp, s. 3/II, PeVL 27/2002
vp, s. 3/II) valiokunta katsoo, että Suomen
tulee pyrkiä saamaan syrjintäkieltoa koskevan
artiklan sanamuoto kattamaan ehdotuksessa mainittujen perusteiden
lisäksi myös muut henkilöön liittyvät
syyt. Valiokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, että säännösehdotuksessa
käytetään ihmisistä sanaa rotu.
Tälle sanalle ei nykyaikaisen käsityksen mukaan
ole perusteita. Sana on korvattavissa esimerkiksi termillä alkuperä (ks.
esim. PeVL 26/2002 vp, s. 3/I).