Arvioinnin lähtökohtia

(1) Esityksessä ehdotetaan, että rikoslain sotarikoksia ja rikoksia ihmisyyttä vastaan koskevaan 11 lukuun lisätään uusi 10 b §, jossa vakavien kansainvälisten rikosten kieltäminen määritellään rikokseksi. Kriminalisointi perustuu Euroopan unionin neuvoston rasismin ja muukalaisvihan torjumista koskevaan puitepäätökseen ja sitä koskevaan komission Suomea vastaan aloittamaan rikkomusmenettelyyn sekä Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen 1 lisäpöytäkirjan tätä koskeviin määräyksiin. 

(2) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 21) mukaan ehdotetun rikossäännöksen mukaan rangaistavaksi katsotaan tiettyjen vakavien kansainvälisten rikosten julkinen kieltäminen, puolustelu ja vakava vähätteleminen, kun se on tehty kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa rangaistussäännöksessä mainitulla rasistisella perusteella tavalla, joka on omiaan yllyttämään väkivaltaan ja vihaan 10 §:ssä mainittua ryhmää tai sen jäsentä kohtaan sekä häiritsemään yleistä järjestystä. Myös oikeushenkilö voisi joutua tällaisesta teosta rangaistusvastuuseen. 

(3) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 12 §:n sananvapaussäännöksen ja 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. 

(4) Perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II) 

(5) Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädäntöön perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien järjestysluonteisten määräysten antamisen lailla (PeVL 19/2008 vp, s. 4/II). Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteenkään sen käyttöön. Näihin rajoituksiin sisältyy vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sekä sääntelyn täsmällisyydestä sananvapauden käyttöön puututtaessa (PeVM 14/2002 vp, s. 4/I, PeVL 60/2001 vp, s. 2/II). Esimerkiksi pitkälle menevät ja väljät poliittisen ilmaisuvapauden käytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapauden kannalta ongelmallisia (PeVL 26/2002 vp, s. 2/II) 

(6) Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (PeVL 19/1998 vp, s. 5/I). Perustuslakivaliokunta on korostanut erityisesti poliittisen sananvapauden laajuutta ja todennut, että siihen puuttumiselle tulee asettaa painavat perusteet ja puuttumisen tulee toteutua vain harvinaisissa tilanteissa, joissa puuttumiselle on hyväksyttävät perusteet (ks. myös PeVM 21/2020 vp, s. 6). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei sääntely demokratian ja sananvapauden turvaamiseksi saa olla liian monimutkainen tai monitulkintainen, jotta sitä on mahdollista noudattaa, ja pitänyt tärkeänä, että sanavapauden käyttöön liittyvät seuraamukset eivät ole niin suuret, että niillä olisi ns. chilling effect eli pelottava ja ehkäisevä vaikutus poliittisen sananvapauden käyttämiseen (PeVL 57/2022 vp, kappale 9, PeVL 4/2022 vp, kappale 17).  

(7) Perustuslakivaliokunta on pitänyt kiihottamista kansanryhmää vastaan vakavana rikoksena, jonka kriminalisointi pohjautuu useisiin Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Asiaa koskevassa rikoslain säännöksessä rangaistavaksi säädetty toiminta loukkaa perustuslain 6 §:ssä tarkoitettua yhdenvertaisuutta, minkä lisäksi tällaisella toiminnalla on merkitystä perustuslain 1 §:n 2 momentissa turvatun ihmisarvon loukkaamattomuuden näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on myös painottanut, että kiihottaminen kansanryhmää vastaan ei nauti perustuslain sananvapauden tai esimerkiksi yhdistymis- ja kokoontumisvapauden suojaa (PeVL 40/2017 vp, s. 4, ks. myös PeVL 10/2000 vp, s. 3, PeVL 19/1998 vp, s. 6/II). Hallituksen esityksen perustelujen (s. 36) mukaan sekä ehdotettavassa vakavan kansainvälisen rikoksen kieltämisessä että kiihottamisessa kansanryhmää vastaan on kysymys toiminnasta, jonka motiivi on rasistinen tai syrjivä, eikä kummassakaan näin ollen ole kyse perustuslain 12 §:n takaaman sananvapauden suojaamista ilmaisuista. 

(8) Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks. esim. PeVL 20/2022 vp, kappale 11, PeVL 12/2021 vp, kappale 57, PeVL 20/2018 vp, s. 2, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 6/2014 vp, s. 3/I).  

Sääntelyn tausta

(9) Euroopan unionin neuvoston puitepäätös rasismin ja muukalaisvihan tiettyjen muotojen ja ilmaisujen torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin (jäljempänä "puitepäätös") on tehty 28.11.2008. Suomen lainsäädäntö saatettiin vastaamaan puitepäätöksen vaatimuksia ja muitakin kansainvälisiä velvoitteita hallituksen esitykseen HE 317/2010 vp perustuvilla lainsäädännön muutoksilla ja täydennyksillä, jotka koskivat muun muassa kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaa rangaistussääntelyä. Tässä hallituksen esityksessä (HE 317/2010 vp, s. 21) myös todettiin, että Suomen voimassaoleva lainsäädäntö ei sisällä rangaistussäännöksiä, joissa nimenomaisesti kriminalisoitaisiin holokaustin ja sitä vastaavien rikosten kieltämistä koskevien väitteiden esittäminen julkisuudessa tai ylipäänsä. Esityksen kiihottamisrikosta koskevissa perusteluissa (HE 317/2010 vp, s. 21) kuitenkin nimenomaisesti todettiin, että voidaan perustellusti katsoa, että mainitun rikoksen tunnusmerkistö voi täyttyä myös rasistisilla ja muukalaisvihamielisillä teoilla, joissa hyväksytään tai puolustetaan joukkotuhontaa tai rikoksia ihmisyyttä vastaan.  

(10) Helmikuussa 2021 komissio käynnisti Suomea vastaan rikkomusmenettelyn puitepäätöksen täytäntöönpanosta. Komissio muun muassa katsoo, että Suomen lainsäädännöstä puuttuu säännös, jossa nimenomaisesti kriminalisoidaan kyseisissä kohdissa mainitut ihmisyyteen kohdistuvien rikosten, sotarikosten tai holokaustin julkinen puolustelu, kieltäminen tai vakava vähätteleminen. Lisäksi komission mukaan kiihottamisrikoksessa mainitut tekotavat ovat rajallisempia kuin puitepäätöksessä edellytetty "yllyttäminen väkivaltaan". Lisäksi säännös ei suojaa yksittäisiä henkilöitä, pelkästään ryhmiä. 

(11) Nyt arvioitavana olevan hallituksen esityksen perusteluissa (s. 17—19) on käyty varsin seikkaperäisesti läpi säädettäväksi ehdotetun kriminalisoinnin kannalta merkityksellistä kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaa soveltamiskäytäntöä. Tässä käytännössä on esityksen perustelujen mukaan vakavien kansainvälisten rikosten kieltämistä koskevilta osin ollut käytännössä aina kyse juutalaisten kansanmurhan eli holokaustin kieltämisestä. Lainvoimaisia tuomioita on perustelujen mukaan annettu kiihottamisesta kansanryhmää vastaan holokaustin kieltämisen, holokaustin vähättelyn sekä holokaustin puolustelemisen perusteella. Hallituksen esityksen (s. 20) mukaan voimassa olevan lainsäädännön tulkintaa ohjaavaa korkeimman oikeuden rikosoikeudellista vastuuta koskevaa ratkaisua ei kuitenkaan ole. Oikeuskäytäntöä ei myöskään ole muiden vakavien kansainvälisten rikosten kuin holokaustin kieltämisestä.  

(12) Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen ja hallituksen esityksessä esiin tuotujen oikeuskäytäntöä koskevien kuvausten valossa valiokunta katsoo, että Suomen rikoslainsäädäntö jo nykyisellään täyttää puitepäätöksen vaatimukset. Nyt säädettäväksi ehdotetun kriminalisoinnin tarpeellisuus ei, lukuun ottamatta tarvetta reagoida komission käynnistämään rikkomusmenettelyyn, näyttäydy tässä suhteessa perustuslakivaliokunnalle ilmeiseltä. Tätä näkökohtaa korostaa edelleen se hallituksen esitetykseenkin (s. 38) sisältyvä huomio, ettei lainmuutoksella ole tarkoitus asiallisesti laajentaa rangaistavan käyttäytymisen alaa vaan pikemminkin selventää lainsäädäntöä siltä osin, että vakavien kansainvälisten rikosten kieltäminen, puolustelu tai vakava vähätteleminen on rangaistavaa tiettyjen edellytysten täyttyessä. 

(13) Perustuslakivaliokunnan mukaan kriminalisoinnille on oltava painava yhteiskunnallinen ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (ks. esim. PeVL 23/1997 vp, PeVL 61/2014 vp ja PeVL 9/2016 vp). Valiokunta on todennut lainsäätäjän liikkumavaran olevan kriminalisointien suhteen varsin väljä (PeVL 7/2025 vp, kappale 16, PeVL 23/1997 vp, s. 2/I). Lainsäätäjän harkintavalta ei kuitenkaan ole rajaton (ks esim. PeVL 9/2016 vp, s. 5—6, PeVL 18/2007 vp, s. 6). Valiokunta on lausuntokäytännössään (esim. PeVL 29/2001 vp, s. 4, PeVL 5/2009 vp, s. 3) todennut, ettei rikoslakia tule käyttää symbolisessa tarkoituksessa. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetussa sääntelyssä voidaan edellä kuvatut seikat huomioiden tunnistaa tällaisen tarkoituksen piirteitä.  

Täsmällisyys ja tarkkarajaisuus

(14) Perustuslakivaliokunta on puitepäätöksen valmistelun yhteydessä antanut sitä koskevan lausunnon (PeVL 26/2002 vp), jossa se ottaa kantaa täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimuksiin holokaustin ja muiden vakavien kansainvälisten rikosten kiistämisen kriminalisoinnissa. Valiokunnan mukaan päätösehdotuksen kriminalisointivelvoitteet perustuivat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviin ja painaviin syihin. Lausunnossaan valiokunta kuitenkin korosti, että kriminalisointivelvoitteet tulee riittävän täsmällisinä kohdistaa vain sellaisiin tekoihin, joiden kriminalisointi on rasismin ja muukalaisvihan torjumiseksi välttämätöntä. Perustuslakivaliokunnan mukaan puitepäätösluonnoksen velvoite kriminalisoida siinä tarkoitettujen rikosten julkinen vähättely ei ollut täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimusten mukainen. 

(15) Puitepäätös hyväksyttiin 2008, eikä perustuslakivaliokunta arvioinut puitepäätöstä vuoden 2002 lausunnon jälkeen. Valiokunnan 2002 arvioimassa ehdotuksessa vakavien kansainvälisten rikosten vähättely tai kieltäminen olisi ollut rangaistavaa sillä edellytyksellä, että vähättely tai kieltäminen saattaa häiritä yleistä järjestystä. Perustuslakivaliokunnan täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimusten kannalta ongelmalliseksi arvioima vähättelyä koskeva tekotapa on sittemmin puitepäätöksen lopullisessa muodossa saanut uuden vähättelyn vakavuutta koskevan lisäedellytyksen. Perustuslakivaliokunnan mielestä myös tähän vakavaa vähättelyä koskevaan tekotapaan liittyy kuitenkin itsenäisesti arvioituna edelleen valiokunnan puitepäätösehdotuksen arvioinnin yhteydessä esiin nostamia täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimukseen liittyviä valtiosääntöisiä ongelmia. Perustuslakivaliokunnan mielestä vakavan vähättelyn kaltainen tekotapa ei itsenäisesti arvioituna edelleenkään täytä valiokunnan puitepäätöksen yhteydessä esiin nostamaa täsmällisyysvaatimusta. Valiokunta korostaa yleisesti sen tärkeyttä, että rikosoikeudellisesta legaliteettiperiaatteesta ja sananvapaudesta johtuvat vaatimukset täsmällisyydestä ja oikeasuhtaisuudesta on otettava sääntelyssä asianmukaisesti huomioon (ks. PeVL 26/2002 vp). 

(16) Nyt ehdotetun kriminalisoinnin täsmällisyyden kokonaisarvioinnin kannalta perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin merkityksellisenä, että ehdotettu sääntely poikkeaa myös muilta osin valiokunnan aiemmin arvioimasta puitepäätösehdotuksesta. Valiokunta pitää tältä osin erityisen merkityksellisenä sekä lopulliseen puitepäätökseen että nyt säädettäväksi ehdotettuun kriminalisointiin sisältyvää edellytystä siitä, että rangaistava puolustaminen, kieltäminen ja vähättely on omiaan yllyttämään väkivaltaan tai vihaan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä tarkoitettua ryhmää tai sen jäsentä kohtaan ja häiritsemään yleistä järjestystä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 33) mukaan menettely joka "on omiaan yllyttämään" väkivaltaan tai vihaan tarkoittaa sitä, että teko tyypillisesti yllyttää väkivaltaan tai vihaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällä tavoin tavanomaisesti tulkittuna nämä edellytykset täsmentävät säännöksen soveltamiskynnystä siten, ettei ehdotettu kriminalisointi muodostu perustuslain 8 §:n kannalta säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmalliseksi. Valiokunta ei kuitenkaan sen saaman selvityksen valossa ole täysin vakuuttunut vakavaa vähättelyä koskevan tekotavan itsenäisestä merkityksestä. Lakivaliokunnan on syytä täsmentää ehdotettua sääntelyä.  

(17) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota ehdotettuun säännökseen sisältyvään edellytykseen siitä, että kieltäminen, puolusteleminen tai vakava vähättely kohdistuu tunnustetun kansainvälisen tuomioistuimen ratkaisulla toteamaan joukkotuhontaan, rikokseen ihmisyyttä vastaan, hyökkäysrikokseen tai sotarikokseen. Kyse on asianmukaisella kansainvälisellä sopimuksella perustetusta tuomioistuimesta, jonka tuomiovallan kyseinen sopijapuoli tunnustaa ja jolla on toimivalta rikosoikeudellista vastuuta koskevissa asioissa. Säännöksessä käytetty ilmaisu "tunnustettu" ei valiokunnan mielestä riittävästi täsmennä säännöksessä tarkoitettujen tuomioistuinten joukkoa, kun säännöksen kannalta hallituksen esityksen perustelujenkin (s. 32) mukaan on keskeistä, että kysymykseen tulisivat vain sellaiset kansainväliset tuomioistuimet, joiden toimivallan Suomi tunnustaa. Mikäli ilmaisu muutettaisiin esimerkiksi muotoon "Suomen tunnustama", täsmentyisi määritelmä perustuslakivaliokunnan mielestä olennaisesti. Lakivaliokunnan on välttämätöntä täsmentää ehdotettua sääntelyä.  

(18) Lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota tahallisuusvaatimuksen merkitykseen sääntelyn arvioinnissa. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 13) mukaan eri tekotapoihin sisältyy sisäänrakennettuna tahallisuuden elementti sillä tavalla, että vilpittömästi tosiasioista erehtynyt tai niistä tietämätön ei lähtökohtaisesti voi tulla kieltämisrikoksesta rangaistuksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä tahallisuuselementin merkitystä ja sääntelyn selkeyttä vahvistaisi osaltaan sen ilmaiseminen suoraan säännöksessä. Tämä on mahdollista esimerkiksi säätämällä rangaistavaksi se, että henkilö "tietensä" kieltää, puolustelee tai vakavasti vähättelee. Lakivaliokunnan on valtiosääntöisistä syistä täsmennettävä sääntelyä.