Perustelut

Yleistä

Eurooppalaista pidätysmääräystä koskeva puitepäätös on uudistuksena erittäin merkittävä, koska uudella järjestelmällä korvataan perinteinen rikoksentekijän luovuttamismenettely eurooppalaisella oikeusalueella. Hanke on Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukainen ja sen tavoitteet ovat valiokunnan mielestä kannatettavat. Valiokunta yhtyy yleisellä tasolla valtioneuvoston kantaan siitä, että puitepäätöksen tavoitetta voidaan pitää myönteisenä.

Valiokunnan mielestä on aihetta tähdentää kansainvälisen poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön helpottamisen ensisijaista tärkeyttä esimerkiksi siihen verrattuna, että pyrittäisiin harmonisoimaan rikoslainsäädäntöjä. Yhteistyön syventäminen ja sitä kautta mahdollisesti lisääntyvä luottamus eri maiden lainkäyttöjärjestelmiin saattaa lähentää luonnollisella tavalla aikanaan myös aineellisia lainsäädäntöjä.

Komission ehdotuksen mukaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen ja jäsenvaltioiden välisten luovutusmenettelyjen sääntelyssä käytetään puitepäätöstä. Puitepäätös velvoittaa unionisopimuksen 34 artiklan mukaan jäsenvaltioita saavutettavaan tulokseen nähden mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodot ja keinot. Puitepäätöksestä itsestään ei seuraa välitöntä oikeusvaikutusta. Puitepäätökseen päätymistä voidaan nyt pitää ymmärrettävänä asian kiireellisyyden takia, mutta valiokunnan käsityksen mukaan yleissopimus voisi sääntelykeinona olla yleisesti ottaen tehokkaampi yhtenäisen oikeudellisen alueen luomiseksi tällä alalla.

Kansalaisten luovuttaminen

Puitepäätösehdotuksen lähtökohtana on, että myös kansalaisia tulee luovuttaa unionimaiden kesken puitepäätöksen mukaisissa tilanteissa.

Suomen kansalaista ei perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan saa vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaan henkilön oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei perustuslaissa ole syytä avata siitä poikkeamismahdollisuutta — mitä hallituksen perusoikeusuudistusesityksessä oli ehdotettu (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II). Perustuslain johdosta on näin ollen selvää, että kansalaisen luovuttamisesta säätäminen vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä (PeVL 45/2000 vp, s. 6/I).

Nykyisin on poikkeuslakina voimassa rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä vuonna 1960 säädetty laki, joka mahdollistaa melko huomattavin rajoituksin Suomen kansalaisen luovuttamisen muuhun pohjoismaahan. Lisäksi rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain mukaan Suomen kansalainen voidaan tietyissä tapauksissa luovuttaa toiseen EU:n jäsenvaltioon. Tämä mahdollisuus pohjautuu vuonna 1999 supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä voimaansaatettuun rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehtyyn yleissopimukseen.

Käsiteltävänä oleva puitepäätösehdotus poikkeaa kiistatta perustuslain 9 §:n 3 momentista. Ehdotuksen lähtökohdat eroavat myös nykyisistä, poikkeuslaeilla avatuista kansalaisten luovuttamismahdollisuuksista, koska puitepäätös laajentaa niitä aivan olennaisesti poistaessaan kansalaisten erityisaseman. On selvää, ettei puitepäätöksen toteuttaminen kansallisessa lainsäädännössä tältä osin ole mahdollista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ehdotettu eurooppalainen pidätysmääräys merkitsee sitä, että mahdollisuus Suomen kansalaisen luovuttamiseen rikoksen johdosta toiseen EU:n jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä ole vain törkeisiin rikoksiin kytkeytyvä poikkeus. Perustuslain 9 §:n 3 momentti tulee tällaisen eurooppalaisen sääntelyn vuoksi sanonnallisesti selvästi harhaanjohtavaksi. Valtiosääntöoikeudellisesti ei ole kestävää, jos todellinen oikeustila maassa perustuu tällaisessa asiassa olennaisesti perustuslain sanamuodosta eroavaan poikkeuslailla toteutettuun ratkaisuun.

Edelleen luovuttaminen

Valtioneuvoston kirjelmässä viitataan siihen, että puitepäätöksessä ei estetä henkilön luovuttamista edelleen toiseen unionin jäsenvaltioon tai kolmanteen valtioon. Jos Suomesta luovutettu kansalainen tai ulkomaalainen luovutettaisiin edelleen toiseen jäsenvaltioon, luovutus tapahtuu kuitenkin sellaisen alueen sisällä, johon Suomi on monella tapaa sitoutunut ja johon se merkittävästi kuuluu kulttuurin ja oikeusperinteidenkin kannalta. Jos jatkoluovutus sen sijaan voisi tapahtua unionin ulkopuoliseen maahan, tällaiset argumentit eivät välttämättä päde. Erityisen kriittiseksi jatkoluovutusmahdollisuus muodostuu silloin, jos se saattaisi ulottua maahan, jossa luovutettavaa voi uhata kuolemanrangaistus.

Puheenjohtajavaltion ehdotus merkitsee näiden näkökohtien kannalta sinänsä parannusta komission ehdotukseen verrattuna. Valiokunta pitää kuitenkin ensisijaisena tavoitteena, että puitepäätökseen sisällytetään joko suoranainen kielto henkilön edelleen luovuttamisesta unionin ulkopuolelle tai jäsenvaltion mahdollisuus asettaa luovuttamisen ehdoksi tällaisen jatkoluovutuksen kielto. Perustuslain 9 §:stä johtuvista syistä on lisäksi välttämätöntä, että Suomesta luovutettua henkilöä ei ole mahdollista luovuttaa edelleen sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa kuolemanrangaistus, eikä myöskään sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Vastaavanlainen kielto sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kappaleeseen.

Kaksoisrangaistavuusvaatimus

Ehdotettu puitepäätös merkitsee laajahkoa luopumista siitä vaatimuksesta, että luovuttamisen edellytyksenä on kyseisen teon rangaistavuus myös Suomen oikeusjärjestyksen mukaan. Kaksoisrangaistavuusvaatimuksesta luopumista on sittemmin vähennetty merkittävästi puheenjohtajavaltion ehdotuksessa. Luopumisen merkitystä lisäksi lieventää 27 artikla. Sen nojalla jokainen jäsenvaltio voi laatia tyhjentävän luettelon teoista, joiden osalta jäsenvaltion oikeusviranomaiset kieltäytyvät pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, että se olisi vastoin jäsenvaltion oikeusjärjestelmän perusperiaatteita. Pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta on myös 33 artiklan perusteella mahdollista kieltäytyä, jos asianomaisella henkilöllä on paremmat mahdollisuudet sopeutua uudelleen yhteiskuntaan täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa ja jos hän suostuu suorittamaan rangaistuksen tässä jäsenvaltiossa.

Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen järjestely kokonaisuutena on sinänsä unionin alueen sisällä asianmukainen ja hyväksyttävä. Kaikki nykyiset jäsenvaltiot ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäseniä. Mahdollisissa muuttuneissa oloissa ehdotuksen 49 artiklan unionisopimuksen 7 artiklaan kytkeytyvät poikkeuskeinot vaikuttavat riittäviltä.

Valiokunnan mielestä on kuitenkin aiheellista kiinnittää huomiota siihen, että ehdotuksen 2 artiklan mukaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen soveltamisala on varsin laaja. Varsin vähäistenkin rikosten sisällyttäminen alusta alkaen pidätysmääräyksen soveltamisalaan ei ole ainoa ratkaisumahdollisuus. Valiokunta esittää vakavasti harkittavaksi sitä, että ensi vaiheessa luovuttaminen ulotetaan ainoastaan määrättyihin vakaviin rikoksiin. Puitepäätöksessä on valiokunnan mielestä joka tapauksessa tarpeen kiinnittää huomiota siihen, että alaikäinen rikoksentekijä saadaan luovuttaa vain poikkeuksellisen painavista syistä.