Asian tosiseikasto

Valtioneuvoston kanslia on 20.3.2012 asettanut hankkeen valmistelemaan pitkän aikavälin tulevaisuutta käsittelevää selontekoa. Tulevaisuusselonteon teemana on Suomen kestävä kasvu ja kansalaisten hyvinvointi. Selonteko on tarkoitus antaa eduskunnalle syksyllä 2013.

Valtioneuvoston kanslia, Sitra, Suomen Akatemia, Tekes ja Sofos Oy sopivat helmikuussa 2012 Kestävän kasvun malli -tutkimushankkeesta (tutkimushanke). Se on 2-vuotinen yhteisrahoitteinen tutkimushanke, jonka vastuullisena toteuttaja on Sofos Oy. Tutkimushankkeen kokonaiskustannukset ovat enintään 800 000 euroa. Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin osuus on yhteensä 700 000 euroa ja Sofos Oy:n 100 000 euroa. Valtioneuvoston kanslia ei osallistu kustannuksiin. Tulevaisuusselonteko-hankkeen asettamispäätöksessä todetaan, että selonteon valmistelulla on tiivis yhteys kansainväliseen tutkimushankkeeseen. Tutkimushankkeen tavoitteena on tuoda uutta tietoa ja näkökulmaa tulevaisuusselonteon valmisteluun.

Tutkimushankkeen valmistelu alkoi alkusyksystä 2011, samoihin aikoihin kun tulevaisuusselonteon valmistelu. Pääministeri Katainen tapasi professori Himasen 16.8.2011. Tapaamisen aikana Himanen oli kertonut olevansa kokoamassa kansainvälistä tutkijaryhmää tutkimaan kestävän talouskasvun malleja.

Valtiosihteeri Velipekka Nummikoski tapasi Himasen 24.8.2011 ja keskusteli tarkemmin tutkimushankkeesta. Nummikosken mukaan kävi heti selväksi, ettei valtioneuvoston kanslialla ollut käytettävissään määrärahoja tutkimushankkeeseen.

Pääministeri Katainen kutsui koolle 27.9.2011 pidetyn kokouksen, johon osallistui hänen lisäkseen Sitran yliasiamies Mikko Kosonen, Suomen Akatemian pääjohtaja Markku Mattila, Tekesin pääjohtaja Veli-Pekka Saarnivaara, professori Pekka Himanen, valtiosihteeri Velipekka Nummikoski ja alivaltiosihteeri Jukka Pekkarinen. Tapaamisessa Katainen kertoi, mitä eduskunnalle vuonna 2013 annettavassa hallituksen tulevaisuusselonteossa on tarkoitus käsitellä. Himanen puolestaan esitteli tutkimussuunnitelmaansa. Katainen esitti, että tulevaisuusselonteon valmistelussa olisi hyvä saada tukea kansainväliseltä tutkijaryhmältä. Lisäksi hän tiedusteli, kiinnostaako kansainvälinen tutkimushanke Suomen Akatemiaa, Sitraa ja Tekesiä ja ovatko ne valmiit osallistumaan sen rahoittamiseen.

Tutkimushankkeen valmistelu jatkui Nummikosken johtamissa neuvotteluissa loka-marraskuussa 2011. Niihin osallistuivat Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin edustajat, Himanen ja valtioneuvoston kanslian virkamiehiä. Neuvotteluiden keskeinen kysymys oli yhteisrahoituksen saaminen tutkimushankkeelle. Näiden neuvotteluiden pohjalta tutkimushanketta koskeva yhteistyösopimus viimeisteltiin joulukuun 2011 ja tammikuun 2012 välisenä aikana.

Sopimusneuvotteluiden jälkeen rahoittajatahot valmistelivat ja tekivät rahoituspäätöksensä omissa toimielimissään. Käytännössä Sitra, Suomen Akatemia ja Tekes ottivat kantaa valmiiseen ehdotukseen tutkimushankkeen pääsisällöksi, rahoitusrakenteeksi ja toteuttajaksi, eikä niillä näytä olleen vaikutusmahdollisuuksia näihin seikkoihin. Erityisesti Suomen Akatemian hallituksessa ja hallinnossa tutkimushankkeen laatua, siihen osallistumista sekä menettelytapoja arvosteltiin ankarasti.

Neuvotteluiden jälkeen ja alustavan yhteistyösopimuksen valmistuttua valtioneuvoston kanslia julkaisi 7.2.2012 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosan verkkoversiossa vapaaehtoista avoimuutta (ex ante) koskevan ilmoituksen Kestävän kasvun malli -tutkimushankkeen suorahankinnasta.

Sopimusosapuolet allekirjoittivat yhteistyösopimuksen 24.2.—1.3.2012 välisenä aikana. Valtioneuvoston kanslian puolesta sopimuksen allekirjoitti alivaltiosihteeri Timo Lankinen neuvottelevan virkamiehen Riitta Kirjavaisen esittelystä.

Tutkimushanketta ei kilpailutettu. Valtioneuvoston kanslian mukaan yhteisrahoitteista tutkimushanketta ei tarvinnut kilpailuttaa, koska hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat tutkimus- ja kehittämispalveluja, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Valtioneuvoston kanslian antaman selvityksen mukaan tutkimushanketta koskevan yhteistyösopimuksen virkamiesvalmistelun yhteydessä tehtiin oikeudellinen arvio siitä, onko tutkimushanke kilpailutettava hankintalain mukaisesti. Soveltamistulkinnasta ei tehty erillistä päätöstä. Kanslian mukaan tulkinta vahvistettiin viime kädessä kanslian edustajan allekirjoittaessa sopimuksen. Kilpailutusta koskevaa oikeudellista tulkintaa ei saatettu erityisesti pääministerin tietoon.

Asian oikeudellinen arviointi

Valtioneuvoston jäsenen rikosoikeudellinen vastuu

Perustuslain 114 §:n mukaan syytteen nostamisesta valtioneuvoston jäsentä vastaan päättää eduskunta saatuaan perustuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastaisuudesta. Perustuslain 116 §:n mukaan syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voidaan päättää nostettavaksi, jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lainvastaisesti.

Perustuslain 116 §:ään ei sisälly erillistä rangaistussäännöstä, vaan sellainen on aina löydettävä muusta lainsäädännöstä, käytännössä rikoslain virkarikoksia sääntelevästä 40 luvusta, koska rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan myös valtioneuvoston jäseneen. Perustuslain 116 § ei yksinään riitä tuomitsemisen perusteeksi, vaan se edellyttää muualla lainsäädännössä olevaa tunnusmerkistöä, joka osoittaa valtioneuvoston jäsenen menetelleen velvollisuuksiensa vastaisesti. Jos rikossäännöksenä tulee kyseeseen ns. yleisluonteinen virkarikossäännös eli tahallinen tai tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen, on näiden säännösten avoimuuden vuoksi pystyttävä osoittamaan vielä normi, johon perustuvaa virkavelvollisuutta ministeri on rikkonut.

Valiokunnan oikeudellinen arvio pääministeri Kataisen toiminnasta

Arvioinnin lähtökohdat

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on vähintään kymmenen kansanedustajan muistutuksen johdosta harkita, onko valtioneuvoston jäsen menetellyt lainvastaisesti, ja esittää tästä kysymyksestä kannanotto eduskunnalle. Valiokunnan tulee oikeudellisesti ilmaistuna asiassa kertyneen näytön ja tapaukseen sovellettavien oikeussäännösten perusteella esittää käsityksensä muistutuksessa tarkoitetun menettelyn lainvastaisuudesta. Valiokunnan tulee ottaa kantaa siihen, onko asiassa menetelty lainvastaisesti ja, jos näin on, onko kysymys sellaisesta lainvastaisuudesta, jota tarkoitetaan perustuslain 116 §:ssä ja joka voi johtaa syytteen nostamiseen valtakunnanoikeudessa (PeVM 10/2010 vp, s. 5/I, vrt. PeVM 6/1998 vp, s. 10/II). Sen sijaan valiokunta ei arvioi toiminnan tarkoituksenmukaisuutta, joka kuuluu poliittisen vastuun piiriin.

Edellä sanotusta ilmenee, että valiokunnan tehtävän ulkopuolelle jäävät muiden kuin valtioneuvoston jäsenten — ja ylimpien laillisuusvalvojien — virkatoimien tutkiminen. Sen lisäksi, että valiokunnan tutkittavana on pääministerin tutkimushankkeeseen liittyvien virkatoimien lainmukaisuus, on samaa tutkimushanketta koskevia kanteluita oikeuskanslerin tutkittavana.

Perustuslain 114 ja 115 §:stä ilmenee, että perustuslakivaliokunnan tutkinta koskee valtioneuvoston jäsenen virkatoimien lainmukaisuutta. Tutkinnan ulkopuolelle jäävät sellaiset teot ja laiminlyönnit, jotka eivät kuulu virkatoimien piiriin (vrt. PeVM 6/1998 vp, s. 10/I). Virkatoimiksi on luettu esimerkiksi ministerin tässä asemassaan päätöksentekoa edeltävissä valmisteluvaiheissa suorittamat toimet (PeVM 14/1953 vp, PeVM 11/1960 vp ja PeVM 16/1981 vp). Virkatoimiksi on myös katsottava esimerkiksi sellaiset varsinaisia ratkaisuja valmistelevat toimet, jotka ovat vain käytännön vakiinnuttamia tai asian laadun sanelemia. Ministerin toiminnan virkatoimi-luonteen kannalta on pidetty merkityksettömänä, johtaako toiminta aikanaan mihinkään ratkaisuihin (PeVM 5/1993 vp).

Pääministerin tehtävistä valtioneuvoston toiminnan johtamisessa ja toimimisesta ministeriön päällikkönä säädetään perustuslain 66 ja 68 §:ssä. Pääministerin tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 3, 4, 15 ja 16 §:ssä. Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 3 §:n 1 momentin mukaan pääministeri on valtioneuvoston kanslian päällikkö. Kanslian tehtävistä säädetään asetuksen 1 §:ssä. Sen 9 kohdan nojalla tehtäviin kuuluu tulevaisuus- ja muu yhteiskuntapoliittinen suunnittelu.

Pääministeri käynnisti valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelun elokuun lopussa 2011. Valtioneuvoston kanslia asetti 20.3.2012 hankkeen valmistelemaan eduskunnalle annettavaa tulevaisuusselontekoa. Asettamispäätöksen mukaan selonteon valmistelulla ja valtioneuvoston kanslian tilaamalla tutkimushankkeella on tiivis keskinäinen yhteys.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua tukevaan tutkimushankkeeseen liittyvät Kataisen toimet, kuten tulevien sopimusosapuolten tapaamisen järjestäminen ja siihen osallistuminen 27.9.2011 sekä jatkovalmistelua koskevien toimintaohjeiden antaminen valtioneuvoston kanslian virkamiehille, ovat perustuslain 116 §:ssä tarkoitettuja ministerin virkatoimia.

Esteellisyys

Valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003) ei ollut erityissäännöksiä ministerin esteellisyydestä edellä mainittujen Kataisen virkatoimien aikaan. Silloin voimassa olleiden, ja nykyisten, säännösten mukaan ministeriin sovelletaan hallintolain (434/2003) säännöksiä virkamiehen esteellisyydestä.Valtioneuvostosta annettuun lakiin lisättiin 1.3.2012 voimaan tulleella lailla uusi 17 a §. Pykälän mukaan ministeri ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Ministeriin sovelletaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. Tämä perustui kyseenä olevana aikana hallintolain 27 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan virkamiehen esteellisyyssäännökset koskevat myös monijäsenisen toimielimen jäseniä ja siten myös valtioneuvoston jäseniä (HE 72/2002 vp, s. 80/I, PeVM 10/2010 vp, s. 5/II). Jos ministeri on esteellinen, hän ei saa osallistua asian ratkaisemiseen päätöksentekijänä tai esittelijänä. Hän ei saa myöskään muutoin osallistua asian käsittelyyn. Tämä tarkoittaa esteellisyyttä myös yksittäisen hallintoasian valmisteluun. Säännöksessä käytetyt ilmaisut käsittelyyn osallistumisesta ja läsnäolosta asiaa käsiteltäessä ovat sisällöltään laajoja. Niillä ei tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistä vaan myös toimia, jotka välittömästi edeltävät asian ratkaisemista. Esteellinen virkamies ei saa millään tavalla osallistua sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun (HE 72/2002 vp, s. 80/I). Vastuu esteellisyyden arvioinnista kuuluu ministerille itselleen, ja hänen on omalta osaltaan otettava huomioon esteellisyysperusteiden soveltuminen asemaansa ja toimintaansa.

Virkamiehen esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:ssä. Tapauksen arvioinnissa voidaan lähteä siitä, että pykälän 1 momentin 1, 2, 4—6 kohdan esteellisyysperusteet eivät tässä tule sovellettaviksi. Saadun selvityksen perusteella on myös selvää, ettei momentin 3 kohdan esteellisyysperuste täyty, koska Himanen ei ole Kataiselle pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu muuten erityisen läheinen henkilö.

Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tämän ns. esteellisyyden yleislausekkeen keskeisin tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen. Säännöksessä tarkoitetun "erityisen syyn" on oltava ulkopuolisen havaittavissa, ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin momentin 1—6 kohdassa määritellyissä muissa esteellisyystilanteissa. Yleislausekejäävi voi tulla kyseeseen myös silloin, kun asian luonne on sellainen, että henkilön puolueettomuutta saatettaisiin ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa (HE 72/2002 vp, s. 82/I, HE 88/1981 vp, s. 23). Pelkästään ulkopuolisen henkilön epäluottamus virkamiehen tai viranomaisen toimintaan ei vielä perusta esteellisyyttä tällä yleisperusteella, vaan luottamuksen vaarantumiselle on oltava konkreettinen syy. Momentin 7 kohdan perusteella arvioidaan muun muassa tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde (HE 72/2002 vp, s. 82). Tavanomainen tuttavuussuhde ei perusta esteellisyyttä.Ks. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet, Porvoo 2011, s. 161. Yleislausekkeen mukaisen esteellisyyden syntyminen ns. ulkopuolisen arvion pohjalta ei välttämättä edellytä, että virkamies on ollut tietoinen puolueettomuutta vaarantavasta olosuhteesta tai että hän on toiminut vilpillisesti tai muutoin epäasiallisesti (PeVM 10/2010 vp, s. 6/I).

Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, ettei Katainen ole ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin nojalla esteellinen, kun hän on vuonna 2011 eri tavoin osallistunut toimiin, jotka johtivat sopimukseen kansainvälisen tutkimushankkeen toteuttamisesta. Kataisen ja Himasen lähinnä virka- ja työtehtävien pohjalta syntynyt tavanomainen tuttavuussuhde ei perusta esteellisyyttä. Muistutuksessa ei ole esitetty eikä saadussa selvityksessä ole tullut esille myöskään muita tekijöitä, jotka olisivat kokonaisuutena arvioiden vaarantaneet luottamuksen pääministerin puolueettomuuteen.

Hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen

Edellä on esitetty, ettei tutkimushankkeeseen sovellettu hankintalain säännöksiä. Tähän tulkintaan oli päädytty valtioneuvoston kanslian normaalissa virkamiesvalmistelussa. Valiokunnan käsiteltävänä olevan ministerivastuuasian kannalta kysymys hankintalain oikeasta tulkinnasta ei ole merkityksellinen. Merkityksellistä sen sijaan on arvioida, onko kilpailuttamatta jätetty, mahdollisista tavanomaisista menettelytavoista tai hyvän hallinnon periaatteista poikettu tutkimushanketta koskevassa päätöksenteossa Himasen suosimistarkoituksessa.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin (HE 72/2002 vp, s. 55/I). Tarkoitussidonnaisuuden vastaista voi olla myös se, että viranomainen käyttää painostuskeinona tai muuten väärin erityisasemaansa.Ks. Mäenpää 2011, s. 83. Vaatimus viranomaisen toimien puolueettomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellista objektiviteettiperiaatetta. Sen mukaan hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin. Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksi ystävien suosinta (HE 72/2002 vp, s. 55/I).

Pääministerin ja hänen johtamansa valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluu tulevaisuus- ja muu yhteiskuntapoliittinen suunnittelu mukaan lukien valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelu. Pääministeri on ollut edellä kerrotuin tavoin aloitteellinen ja aktiivinen, jotta tulevaisuusselonteon valmistelua tukeva kansainvälinen tutkimus tilattaisiin professori Himasen tutkimusryhmältä ja sille järjestettäisiin rahoitus valtioneuvoston kanslian ulkopuolelta. Hän antoi valtioneuvoston kanslian virkamiehille tehtäväksi neuvotella Himasen, Sitran, Suomen Akatemian ja Tekesin kanssa tutkimushankkeen toteuttamisesta ja rahoittamisesta.

Suomen Akatemian edustajien lausunnoista ilmenee, että pääministerin ja valtioneuvoston kanslian osallistuminen tutkimushankkeen valmisteluun on vaikuttanut Suomen Akatemian hallituksen päätöksentekoon ja päätöksen valmistelijoiden liikkuma-alaan. Suomen Akatemia ei ilmeisesti olisi osallistunut tutkimushankkeen rahoittamiseen ilman pääministerin ja valtioneuvoston kanslian taholta esitettyjä arvioita tutkimushankkeen merkityksellisyydestä. Rahoittajatahojen edustajat ovat kuitenkin olleet mukana sopimusneuvotteluissa ja osallistuneet sopimuksen valmisteluun sekä lopuksi sopimusosapuolet ovat omissa päätöksentekomenettelyissään itsenäisesti päättäneet osallistumisestaan hankkeen rahoittamiseen. Valiokunnan tehtävänä olevaan ministerin virkatoimien lainmukaisuuden tutkimiseen ei kuulu sen selvittäminen, ovatko tilaajan ja rahoitusosapuolten virkamiehet menetelleet tutkimushankkeen valmistelussa ja päätöksenteossa asianmukaisesti. Virkamiesten toimintaa arvioi oikeuskansleri heitä koskevien kanteluiden johdosta annettavissa ratkaisuissa.

Katainen on kertonut edistäneensä tutkimushanketta, koska oli arvioinut Himasen esittelemän hankkeen tukevan hyvin Suomessa tehtävää tulevaisuustyötä. Saadun selvityksen perusteella voidaan päätellä, että pääministerin aloitteellisuus ja vahva rooli tutkimushanketta koskevan sopimusvalmistelun alkuvaiheessa on ollut ratkaisevan tärkeää sille, että rahoittajatahot ovat lähteneet mukaan. Valiokunnan saamasta selvityksestä ei ole ilmennyt, että Katainen olisi henkilökohtaisista syistä pyrkinyt vaikuttamaan sopimusosapuoliin tai sopimuksen valmisteluun valtioneuvoston kansliassa tai että hänen toimensa olisivat muutoin olleet tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastaisia.

Johtopäätös

Perustuslakivaliokunta katsoo, että saadussa selvityksessä ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä pääministeri Jyrki Kataisen menetelleen muistutuskirjelmän tarkoittamissa virkatoimissa lainvastaisesti.