Perustelut

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt valtioneuvoston selontekoa oman toimialansa osalta ja keskittyy lausunnossaan erityisesti niihin kysymyksiin, joita valiokunta piti tärkeänä valmistauduttaessa Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten väliseen konferenssiin (HVK) syksyllä 2003 (StVL 4/2003 vp).

Suomen työeläketurvan poikkeusasema

Suomen liittyessä Euroopan unioniin lakisääteinen työeläketurva sai poikkeusaseman siten, että Suomi sai oikeuden poiketa velvoitteesta saattaa ensimmäinen henkivakuutusdirektiivi voimaan siltä osin kuin sitä olisi muutoin sovellettu työntekijäin eläkelaissa säädettyyn vakuutustoimintaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi lausunnossaan HVK:hon valmistauduttaessa, että Suomen työeläkejärjestelmää koskeva poikkeus on kirjattava myös uuteen sopimukseen niin, että se varmistaa voimassaolevan käytännön jatkumisen. Valiokunta katsoi, että työeläketurva on keskeinen osa lakisääteistä sosiaaliturvaamme, jonka asemaa ei tule muuttaa siitä, mitä liittymissopimuksessa sovittiin.

Perustuslakisopimus pääsääntöisesti kumoaa kaikki nykyiset niin sanottuun primäärioikeuteen kuuluvat EU:n perussopimukset. Tämä tarkoittaa muun ohella myös sitä, että Suomeakin koskeva liittymissopimus Euroopan unioniin vuodelta 1994 kumotaan. Kaikkien vanhojen liittymissopimusten oikeudellisesti edelleen merkitykselliset määräykset kuitenkin jäävät voimaan erityisten pöytäkirjojen kautta, joista määrätään perustuslakisopimuksen IV-437 artiklassa. Suomen liittymissopimusta koskee pöytäkirja numero 8, jonka 3 artiklan mukaan ne liittymissopimuksiin kuuluvien asiakirjojen määräykset, joilla muutetaan tai kumotaan unionin tai yhteisön lainsäädäntöä muuten kuin siirtymäkauden ajaksi, pysyvät liittymissopimusten kumoamisesta huolimatta edelleen voimassa sellaisina kuin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on niitä tulkinnut. Artiklan mukaan näillä liittymissopimusten määräyksillä on sama oikeudellinen luonne kuin niillä säädöksillä, jotka kyseisillä määräyksillä kumotaan tai joita muutetaan.

Edellä selostetulla artiklalla turvataan muun muassa Suomen niin sanotun TEL-poikkeuksen säilyminen oikeudellisesti samanlaisena kuin se on liittymissopimuksemmekin mukaan. Hallitusten välisessä konferenssissa työeläkejärjestelmä on näin turvattu eduskunnan edellyttämällä tavalla.

Sosiaaliturvan koordinointi

Ainoa alkuperäinen eli vuonna 1958 voimaantulleesta Rooman sopimuksesta peräisin oleva, mutta vieläkin tärkein sosiaalipolitiikan alan toimivalta-artikla koskee sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia eli yhteensovittamista liikkuvien työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta. Alun perin se oli työvoiman vapaan liikkumisen osastoon kuuluva artikla 51, joka Amsterdamin sopimuksessa säilyi sisällöltään ennallaan, vaikka lainsäädäntömenettely muutettiinkin yhteispäätösmenettelyksi Euroopan parlamentin kanssa. Alkuperäinen vaatimus yksimielisyyteen perustuvista päätöksistä kuitenkin säilytettiin, eli lainsäädännön tekeminen pysyi edelleen hyvin hankalana.

Uudessa perustuslakisopimuksessa artiklan sisältö on säilynyt edelleen ennallaan mutta yksimielisyysvaatimuksesta on nyt luovuttu määräenemmistön hyväksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on pitänyt päätöksentekomenettelyn muuttamista perusteltuna, koska yhteensovittamislainsäädännön muuttaminen ja uudenaikaistaminen on yksimielisyysvaatimuksen vuoksi ollut hidasta. Vanhentuneen ja vaikeaselkoisen lainsäädännön seurauksena tuomioistuin on ottanut lainsäätäjän roolin ja muokannut ratkaisuillaan merkittävästi yhteisön sosiaaliturvan koordinointia. Näin ollen yksimielisyysvaatimuksesta luopuminen on välttämätöntä, jotta sosiaaliturvajärjestelmien soveltamista koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin ylipäänsä tehdä laajentuneessa unionissa.

Sosiaaliturvan koordinointia koskevan artiklan säilyminen sisällöllisesti ennallaan merkitsee toimivaltaa tehdä lainsäädäntöä edelleenkin vain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi. Sopimus ei näin huomioi asumisperusteisen sosiaaliturvajärjestelmän erityisluonnetta. Pohjoismaisessa asumisperusteisessa sosiaaliturvajärjestelmässä sosiaaliturvaoikeudet koskevat yhdenvertaisesti kaikkia yksilöitä, ei ainoastaan työntekijöitä. Mikäli artiklassa olisi viitattu henkilöiden vapaaseen liikkumiseen, olisi se ottanut pohjoismaiset sosiaaliturvajärjestelmät paremmin huomioon. Valiokunta kuitenkin yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan tavallisen lainsäätämisjärjestyksen ulottaminen sosiaaliturvan koordinointiin on kannatettava.

Avoimen koordinaation menetelmä

Avoimen koordinaation menetelmäksi nimetty sosiaalisen suojelun seuranta aloitettiin Suomen puheenjohtajakaudella syksyllä 1999. Menetelmästä on muodostunut sosiaalipolitiikassa merkityksellinen ohjausmenetelmä. Vaikka sopimusehdotuksessa sosiaalipolitiikan alalla unionin lainsäädännön toimivalta hieman laajenee ja perustuu aikaisempaa enemmän määräenemmistöpäätöksiin, ei unionilla lainsäädännön alueella edelleenkään ole vahvaa sosiaalipoliittista ulottuvuutta vahvan kilpailu- ja sisämarkkinaoikeudellisen toimivallan vastapainona.

Perustuslakisopimuksen artikla III-213 perustaa komissiolle toimivaltuuden avoimen koordinaation puitteissa edistää jäsenvaltioiden yhteistyötä ja helpottaa niiden toiminnan yhteensovittamista unionin sosiaalipolitiikkaa koskevien tavoitteiden toteuttamiseksi. Artiklassa viitataan laadittaviin suuntaviivoihin ja indikaattoreihin, tietojen vaihtoon ja parhaiden käytäntöjen levittämiseen. Artiklan loppuun on lisätty määräys, jolla sosiaalisen suojelun komitean toimintaa avoimen koordinaation puitteissa vahvistetaan. Lisäksi todetaan, että Euroopan parlamentti, joka on jäänyt koko avoimen koordinaation ulkopuolelle, pidetään jatkossa täysin ajan tasalla. Kun samanlainen määräys on otettu myös tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevaan artiklaan, kansanterveysartiklaan ja teollisuutta koskevaan artiklaan, avoimen koordinaation menetelmän soveltamisen voidaan katsoa perustuslakisopimuksessa laajentuneen ja selkeytyneen entisestään.

Avointa koordinaatiota koskevan artiklan muotoilu vahvistaa komission asemaa, kun menetelmän toteuttamisessa komission aloiteoikeus on kirjattu perustuslakisopimukseen. Artikla mahdollistaa suuntaviivojen antamisen myös sosiaalipolitiikassa, jonka osalta on tähän asti puhuttu vain yhteisistä tavoitteista. Vaikka avoimen koordinaation menetelmästä ei sisällytetty sopimukseen nimenomaista yleislauseketta uutena toimintamenetelmänä lainsäädäntötyön rinnalla, on joka tapauksessa arvioitavissa, että avoimen koordinaation merkitys entisestään vahvistuu. Valiokunta toteaa, ettei unionin toimivaltaa saisi jatkossakaan laajentaa ikään kuin kiertotietä aloille, joilla ei ole oikeusperustaa toimivallalle.

Peruspalvelut ja kauppapolitiikka

Perustuslakisopimuksella kehitetään ja tehostetaan unionin yleistä kauppapolitiikkaa. Muun muassa palvelukauppa siirtyisi kokonaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, josta pääsääntöisesti päätetään neuvostossa määräenemmistöllä. Tämä kattaisi siten myös nykyisin niin sanottuun jaettuun toimivaltaan kuuluvat ja yksimielistä päätöksentekoa edellyttävät sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi lausunnossaan HVK:hon valmistauduttaessa, että kauppapoliittisten sopimusten päätöksentekosääntöjä tulisi selkeyttää siten, ettei kauppapoliittisten sopimusten kautta voisi vaikuttaa unionin sisäiseen toimivallanjakoon eikä yhtenäistää säädöksiä silloin, kun se ei olisi muutenkaan perustuslakisopimuksen mukaan mahdollista. Valiokunta katsoi, että selkeintä olisi kirjata perustuslailliseen sopimukseen julkisia peruspalveluja koskeva päätöksenteon yksimielisyysvaatimus silloin, kun neuvosto antaa komissiolle mandaatin kauppapoliittisten sopimusten neuvottelua varten tai hyväksyy komission neuvotteleman sopimuksen.

Perustuslakisopimukseen on nyt lisätty kohta, jonka mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti neuvoteltaessa ja tehtäessä sopimuksia sosiaali-, koulutus- ja terveyspalvelujen kaupan alalla silloin, kun tällaiset sopimukset voivat vakavasti haitata näiden palvelujen järjestämistä jäsenvaltiossa ja vaikeuttaa jäsenvaltion vastuun toteuttamista niiden tarjoamisessa. Yksimielisyysvaatimukselle on siis kaksi yhtäaikaista kriteeriä eli että sopimus haittaisi vakavasti palvelujen järjestämistä kansallisesti ja että se estäisi jäsenvaltiota toteuttamasta vastuutaan. Kynnys käyttää yksimielistä päätöksentekoa on näin asetettu varsin korkealle ja huomattavasti enemmän painoarvoa on annettu sille, että unioni pystyy toimimaan tehokkaasti kauppapolitiikassa.

Määräyksen mukainen vakava haitta ja vaikeus määriteltäisiin osana unionin normaalia päätöksentekoprosessia unionin toimielinjärjestelmässä. Erimielisyystapauksessa kysymys olisi mahdollista viedä unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi. Turvalausekkeen tehokkuus tullaan testaamaan vasta käytännössä, mutta jo ennalta voidaan arvioida Suomen tosiasialliset mahdollisuudet estää hyvinvointipalveluita koskevat kauppasopimukset käytännön politiikassa varsin vähäisiksi, kun turvalausekkeen käytölle on asetettu äärettömän tiukat kriteerit.

Valiokunnan näkemyksen mukaan sopimukseen lisätystä turvalausekkeesta huolimatta on riskinä, että hyvinvointipolitiikka yhä lisääntyvästi alistetaan EU:n yhteiselle sisämarkkina- ja kauppapolitiikalle. Todistustaakka siitä, milloin palvelukaupan kansainvälinen vapauttaminen vakavasti vaarantaisi jäsenmaan hyvinvointijärjestelmän, jää nyt viime kädessä unionin ja sen tuomioistuimen harkintaan.

Sinänsä voidaan pitää myönteisenä, että sopimukseen on kirjattu kauppapoliittiseen toimivaltaan niin sanottu parallelismin periaate ja harmonisointikielto. Parallelismin periaatteen mukaan palvelukauppaa koskevista sopimuksista päätettäisiin neuvostossa yksimielisesti silloin, kun sopimuksen määräyksiä vastaavien unionin sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yksimielisyyttä. Harmonisointikiellon mukaan unionin kauppapoliittisen toimivallan käyttö ei saisi merkitä jäsenvaltioiden lakien ja määräysten yhdenmukaistamista silloin, kun se ei olisi muutenkaan perustuslakisopimuksen mukaan mahdollista. Kun perustuslakisopimus ei laajenna unionin toimivaltaa sosiaalipolitiikan alalla, ei harmonisointia voi tapahtua myöskään kauppapolitiikan kautta.

Toimivalta kansanterveyden alalla

Amsterdamin sopimuksesta lähtien unionilla on ollut toimivaltaa tehdä lainsäädäntöä eräillä kansanterveyden erityisalueilla, kuten elin- ja verituotteiden turvallisuuden sekä eläin- ja kasvinsuojelun alalla. Lainsäädäntöä on voitu tehdä määräenemmistöllä ja yhteispäätösmenettelyllä. Perustuslain artiklassa III-278 lainsäädännöllistä toimivaltaa on edelleen lisätty. Nyt se kattaa koko kansanterveyden alueen jakautuen perustuslain mukaisessa toimivaltaluokittelussa kahteen eri toimivaltaluokkaan. Osittain on kysymys jaettuun toimivaltaan kuuluvasta alasta, jolla toimenpiteitä voidaan toteuttaa yhteistä turvallisuutta koskevissa kysymyksissä. Turvallisuutta koskevaa oikeusperustaa laajennettiin HVK:ssa sisällyttämällä siihen lääkkeiden ja lääkinnällisten laitteiden laatu- ja turvallisuusvaatimuksia koskevat toimenpiteet samoin kuin rajat ylittävien vakavien terveysuhkien valvonta ja torjunta. Toiseen toimivaltaluokkaan kuuluu unionin oikeus toteuttaa tuki-, yhteensovittamis- tai täydennystoimia, joiden alaan konventin ehdotuksessa lisättiin rajat ylittävien laajalle levinneiden vaarallisten sairauksien torjunta.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta lausui käsityksenään HVK:hon valmistauduttaessa, että tupakan ja alkoholin kansanterveydelle haitallisten vaikutusten ehkäisy ja hallinta tulisi lisätä unionin toimivaltaan tukitoimenpiteitä varten. Suomen vaatimus lisäyksestä ei menestynyt konventissa. HVK:ssa artiklaan lisättiin toimenpiteet, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen ehkäisemällä tupakointia ja alkoholin väärinkäyttöä. Valiokunta pitää lisäystä merkittävänä toimivallan laajennuksena, koska tupakasta ja alkoholista voidaan unionissa nyt säätää terveyspoliittisista eikä vain sisämarkkinaoikeudellisista lähtökohdista.

Valtioneuvosto on selonteossaan pitänyt Suomen kannalta erityisen merkittävänä kansanterveyttä koskevaan artiklaan HVK:ssa tehtyjä muutoksia. Kansanterveysartiklan 7 kohdassa vahvistetaan nyt nimenomaisesti se, että unionin toiminnassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden terveyspolitiikan määrittelyyn sekä terveyspalvelujen ja sairaanhoidon järjestämiseen ja tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet.

Valtioneuvosto asetti HVK:hon valmistautuessaan tavoitteeksi ratkaisun, jolla ensisijaisesti turvattaisiin perustuslakisopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräysten yhteydessä terveyspalveluiden kansallinen rahoitus, järjestäminen ja tarjoaminen. Myös eduskunta edellytti, että perussopimuksen määräyksiä täsmennettäisiin kyseisen tavoitteen varmistamiseksi. Vaikka Suomen tavoitteena olikin ensisijaisesti perustuslakisopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräysten täsmentäminen, katsoo valtioneuvosto, että kansanterveyttä koskevaan artiklaan tehdyt muutokset vastaavat Suomen tavoitetta.

Valiokunta toteaa, että on vaikea arvioida, voiko mainittu rajoituslauseke käytännössä estää sisämarkkinasäännöksistä lähtevän toimivallan, kun rajoituslauseketta ei ole sijoitettu sisämarkkinasäännösten yhteyteen. Lisäksi rajoituslauseke on muotoilultaan ongelmallinen, kun artiklassa on lueteltu jäsenmaiden velvollisuudet, mutta kansallinen toimivalta terveyspolitiikassa on määritelty hyvin suppeasti. Näin ollen on vaikea arvioida, riittääkö kansanterveyttä koskevan artiklan määräys perusteeksi kieltää EU:lta toimivalta soveltaa palveluiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä terveyspalveluissa kansallisia ratkaisuja rajoittavalla tavalla.

Unionin vahva toimivalta kilpailu- ja sisämarkkinaoikeudellisilla aloilla on heijastunut yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja laajentanut asteittain yhteisön toimivaltaa myös terveyspalveluihin. Tuomioistuimen vakiintuneessa tulkintakäytännössä on katsottu, että vaikka terveyspalveluiden järjestäminen kuuluu kansalliseen toimivaltaan, tulee tätä valtaa käytettäessä kunnioittaa perussopimuksen turvaamia vapauksia. Tuomioistuin on perustanut ratkaisunsa sisämarkkinoita koskeviin artikloihin. Valiokunta pitää myönteisenä kansanterveysartiklaan tehtyä lisäystä, mutta ilmaisee samalla huolensa siitä, että entinen epäselvyys terveyspalveluiden osalta jatkuu.

Lopuksi

Perustuslakisopimuksen keskeisenä tavoitteena on selkeyttää vanhoja sopimuksia, jotka määrittelevät unionin toimintaa. Uusi EU:n perustuslakisopimus onkin aiempiin perustamissopimuksiin verrattuna huomattavasti yksinkertaisempi kokonaisuus. Perustuslakisopimuksen mukaan Euroopan unionin tavoitteena on kestävä kehitys, jonka perustana on erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous. Perinteisen sosiaalipolitiikan kannalta perustuslakisopimuksessa ei ole merkittävästi uutta. Perustuslakisopimukseen sisällytetyt varsin laajalti yleisiä periaatteita koskevat artiklat ja erityisesti perusoikeuskirja sen osana korostavat kuitenkin entistä vahvemmin myös sosiaalipoliittista peruslähtökohtaa.

Unionin perusoikeuskirjan ohjeelliset perusoikeudet tulevat nyt oikeudellisesti sitoviksi määräyksiksi. Sosiaaliset oikeudet on kirjoitettu perusoikeuskirjaan niin, että niiden sisältö määräytyy kansallisten lainsäädäntöjen perusteella. Sosiaalisilla perusoikeuksilla voi olla tärkeä merkitys perusvapauksien, kuten palvelujen tarjoamisen vapauden, rajoitusperusteena. EU:n perustamissopimuksessa tunnustetut sisämarkkinavapaudet ilmenevät kauppa- ja elinkeinopolitiikan näkökulmasta laadittuina säännöksinä. Sen sijaan hyvinvointipolitiikan sääntelyn perusta lähtee erilaisista arvoista ja tavoitteista. Perusoikeudet voivat uutena tulkintaperusteena saada merkitystä myös sisämarkkinavapauksien tulkinnassa. Perustuslakisopimuksen myönteinen vahvuus on valiokunnan näkemyksen mukaan siinä, että sillä tosiasiallisesti voidaan vahvistaa sosiaalisen Euroopan arvopohjaa.