Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esityksen tavoitteet ovat yhdenmukaisia työeläkejärjestelmän uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 242/2002 vp) tavoitteiden kanssa. Ehdotetut lainsäädäntömuutokset ovat osa työmarkkinajärjestöjen sopimaa yksityisalojen työeläkkeiden kehittämistä, ja niiden tarkoituksena on tukea työssä jaksamista ja työelämässä pysymistä. Lakiehdotukset liittyvät myös hallitusohjeman tavoitteeseen kehittää työelämää ja sosiaaliturvaa niin, että työssä jaksettaisiin paremmin ja työssäkäyntiä voitaisiin jatkaa kaksi—kolme vuotta nykyistä pidempään.

Esityksen mukaan työntekijälle tulee oikeus ammatilliseen kuntoutukseen nykyisen kuntoutuksen harkinnanvaraisuuden sijasta. Esitys merkitsee selvää parannusta työntekijän asemaan. Oikeus kuntoutukseen syntyy työkyvyttömyyden uhan perusteella eli ammatillinen kun-toutus voitaisiin aloittaa jo siinä vaiheessa, kun henkilöllä on todettavissa olevasta sairaudesta, viasta tai vammasta johtuva uhka joutua työkyvyttömäksi. Nykyiset säännökset edellyttävät, että työntekijän työkyky ja ansiomahdollisuudet ovat jo olennaisesti heikentyneet ennen kuin ammatillisiin kuntoutustoimenpiteisiin voidaan ryhtyä. Työkyvyn olennaisen heikkenemisen vaatimus asettaa nykyisin korkean kynnyksen ammatillisen kuntoutuksen aloittamiselle.

Valiokunta toteaa, että ehdotetut lainsäädäntömuutokset luovat hyvät mahdollisuudet varhentaa ammatillisen kuntoutuksen toimenpiteitä ja ehkäistä työkyvyttömyyttä. Varhaisella puuttumisella työkyvyttömyyden uhkaan voitaisiin saavuttaa lisävuosia työelämässä ja tukea työntekijöiden jatkamista työssään. Varhaisella puuttumisella on merkitystä myös kuntoutuksen vaikuttavuuden kannalta. Valiokunta korostaa uudistukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta olevan keskeistä, että työpaikoilla opitaan tunnistamaan työkyvyttömyyden uhkaa sekä sitoudutaan aidosti työkyvyttömyyden ehkäisyyn ja vajaakuntoisuuden hallintaan. Aito sitoutuminen luo edellytykset edistää sekä työntekijän että työnantajan kannalta tarkoituksenmukaisia koulutus- ja kuntoutusratkaisuja ensisijaisesti työntekijän omalla työpaikalla.

Työterveyshuollon toimenpiteet

Työterveyshuolto on avainasemassa työntekijöiden kuntoutustarpeen riittävän varhaisessa toteamisessa ja kuntoutustoimenpiteiden oikea-aikaisessa käynnistämisessä. Työterveyshuoltoa koskeva lainsäädäntö on vastikään uudistettu. Työterveyshuollon toimivuus käytännössä vaihtelee kuitenkin edelleen suuresti.

Työterveyshuollon kattavuus on vähäinen yrittäjien ja omaa työtään tekevien keskuudessa. Samoin työterveyshuollon järjestämisessä on puutteita ennenkaikkea pienissä työpaikoissa sekä kausiluonteista työllistymistä tarjoavilla aloilla, esimerkiksi asennus- ja rakennusaloilla. Työterveyshuollon ulkopuolelle käytännössä usein jäävät myös epätyypillisissä, määräaikaisissa ja osa-aikaisissa työsuhteissa työskentelevät.

Työterveyshuollon sisältö vaatii kehittämistä, jotta rutiiniluontoisuuden sijasta toimenpiteet olisivat enemmän työntekijän yksilölliset tarpeet huomioon ottavia. Työpaikkatasolla työterveyshuollon, työntekijöiden sekä työn johtamisesta ja organisoinnista vastuussa olevien yhteistoiminnan tulee olla nykyistä tiiviimpää. Työssäjaksamisen ja työntekijöiden hyvinvoinnin sekä ennenaikaisen eläköitymisen ehkäisemisessä ovat merkittäviä muun muassa työn järjestämiseen liittyvät seikat kuten se, että työntekijämäärät ovat oikeassa suhteessa työmäärään ja että ammattitaidon ylläpidosta ja edistämisestä sekä johtamisen kehittämisestä huolehditaan. Valiokunta tähdentää myös työntekijän omaa vastuuta ja aktiivisuutta työolojensa, työkykynsä ja terveytensä vaalimisessa. Työkyvyn ja terveyden ylläpitämistä voi edistää kiinnittämällä huomiota elämäntapoihin liittyviin tekijöihin, kuten ravinto- ja liikuntatottumuksiin sekä päihteiden käyttöön ja tupakointiin.

Työkyvyttömyyden uhkaamien työntekijöiden työssä jatkamisen kannalta ovat ratkaisevia työpaikan olosuhteet eli mahdollistetaanko työnteko järjestämällä töitä, työaikoja tai muita työolosuhteita työntekijän vajaakuntoisuuden huomioon ottavaksi. Sairauden tai vamman kohdatessa työntekijän ainoaksi vaihtoehdoksi liian usein jää kokonaan työelämästä vetäytyminen, kun työpaikalla ei mahdollisteta osa-aikaista työskentelyä tai muuta järjestelyä, jolla työssä jatkamista sairaudesta tai vammasta riippumatta voisi yrittää. Erityisesti ikääntyneiden työntekijöiden työllistyminen uuteen työhön on edelleen erittäin vaikeaa, joten työpaikan säilyminen työkunnon osittaisen alenemisen tilanteessakin on heille ensiarvoisen tärkeää. Valiokunta toteaa, että lainsäädännöllisten muutosten ohella tarvitaan työelämässä muutosta asenteisiin ja myös halua vaikuttaa siihen, että työ- ja ansaintakyvyn säilyttäminen ja palauttaminen aina olisi ensisijainen vaihtoehto suhteessa työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen. Valiokunta pitää tarpeellisena löytää kannusteita työnantajille, jotka suosivat vajaakuntoisten työllistämistä ja omaksuvat hyviä käytäntöjä työelämän tasa-arvon edistämisessä. Valiokunta pitää harkinnanarvoisena, että valtiovalta ryhtyisi erikoispalkinnolla palkitsemaan työnantajia, jotka esimerkillisesti huolehtivat työntekijöiden kuntouttamisesta ja vajaakuntoisten työllistämisestä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vajaakuntoisen työllistäminen kariutuu usein työnantajan haluttomuuteen ottaa riski vajaakuntoisen jäämisestä työkyvyttömyyseläkkeelle ja siitä viimeisen työnantajan maksettaviksi lankeavista eläkevastuista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunnan tavoin, että työllistymismahdolli-suuksia tulisi edistää pienentämällä viimeisen työnantajan eläkevastuuriskiä tilanteissa, joissa työnantaja ottaa palvelukseensa vajaakuntoisen ja eläketapahtuman syynä on jo palvelukseen otettaessa työntekijällä ollut sairaus, vika tai vamma. Vajaakuntoisten työllistämistä edistäisi lisäksi mahdollisuus perustaa sosiaalisia yrityksiä, joiden aikaansaamiseksi tarvittaisiin myös lainsäädännöllisiä toimenpiteitä.

Työttömien kuntoutus

Esityksen lähtökohta on, että työeläkejärjestelmän kuntouttamisen vastuulla olisivat ne henkilöt, jotka ovat kiinnittyneet työelämään, koska työeläkejärjestelmän kuntoutukseen on oikeus ehdolla, että työntekijän eläkkeeseen sisältyy tuleva aika. Jos yhteys työelämään on vähäinen, Kansaneläkelaitos vastaa kuntoutuksesta. So-siaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että myös työtä vailla olevien kuntoutus on tärkeää.

Työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunta on lausunnossaan vaatinut erityistä huomiota kiinnitettäväksi siihen, että tulevan ajan oikeuden piirissä olevat pitkään työelämässä toimineet työttömät työnhakijat saataisiin ohjattua työeläkejärjestelmän mukaiseen kuntoutukseen yhtä lailla kuin työssäolevat henkilöt. Työeläkelakien mukaisen kuntoutuksen avulla monille heistä voisi löytyä sopiva ratkaisu uudelleen sijoituksen tai koulutuksen kautta. Työelämästä tulee työttömiksi työnhakijoiksi vuosittain noin 10 000 uutta vajaakuntoista, joilla alentunut työkyky on estänyt työssä jatkamisen. Monilla sairausvakuutuksen päivärahakausi on päättynyt työsuhteen aikana ilman mitään ammatillisen kuntoutuksen toimenpiteitä.

Valiokunta painottaa, että liian usein sairastunut joutuu odottamaan tarpeettoman pitkään kuntoutustoimenpiteiden aloittamista, jolloin kunto heikkenee ja kuntoutusedellytykset huononevat. Kuntoutuksen aloittaminen riittävän varhain lisää kuntoutettavan motivaatiota suuntautua ensisijaisesti työelämään eikä eläköitymiseen. Vajaakuntoisen työkyvyn palauttamiseen tähtäävien toimenpiteiden painopiste tulisi ajoittaa sairastumista välittömästi seuraavaan sai-rauspäivärahakauden aikaan. Niissä tilanteissa, joissa työkyvyttömyyden pysyvyys on ilmeinen, olisi henkilön kannalta tarkoituksenmukaista saada ratkaisu työkyvyttömyyseläkkeestä. Työntekijällä, joka on saanut sairauspäivärahaa enimmäismäärän ja joka on edelleen terveydellisistä syistä kykenemätön työhönsä, on mahdollista turvata toimeentulonsa joko työkyvyttömyyseläkkeen tai, mikäli työkyvyttömyyseläkehakemus on hylätty, yleensä työttömyysturvan kautta. Niissä tilanteissa, joissa henkilö on palaamassa työhön joka tapauksessa, eläkkeen hakeminen ei ole tarkoituksenmukaista. Valiokunta pitää tärkeänä, että edellä kuvattuja toimeentuloturvan puutteita pyritään poistamaan sai-rausvakuutuksen ja eläkelainsäädännön säännöksiä kehittämällä. Valiokunta on aiemmin (StVM 45/2001 vp) edellyttänyt selvitettäväksi, tulisiko oikeus kansaneläkkeeseen alkaa työeläkelainsäädäntöä vastaavalla tavalla ilman sai-rauspäivärahan enimmäiskautta pysyvän työkyvyttömyyden ollessa ilmeinen. Valiokunta kiirehtii selvityksen tekemistä.

Kuntoutusraha

Kuntoutusrahalakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava kuntoutusrahan määrä olisi 75 prosenttia sairausvakuutuslaissa säädetystä työtulosta kaikissa tuloluokissa. Esitetty muutos nostaa Kansaneläkelaitoksen maksaman kuntoutusrahan tason vastaamaan paremmin työeläkejärjestelmän maksamaa kuntoutusrahaa. Esitetty muutos on oikean suuntainen, koska etuuden matala taso on saattanut heikentää motivaatiota hakeutua Kansaneläkelaitoksen järjestämään kuntoutukseen. Uudistus yhdenmukaistaa eri järjestelmissä ammatillista kuntoutusta saavien kuntoutuksen aikaisen toimeentuloturvan tasoa.

Työeläkelaitoksen myöntämää kuntoutusrahaa ei ehdotuksen mukaan enää korotettaisi kuntoutuskorotuksella odotus- ja väliajoilta. Tänä aikana kuntoutujalle maksettaisiin työeläkela-kien mukaan työkyvyttömyyseläkkeen suuruinen kuntoutusraha. Valiokunta ehdottaa, että se voitaisiin lisäksi maksaa harkinnanvaraisena kuntoutusavustuksena ammatillisen kuntoutus-suunnitelman valmistelun ajalta. Sen sijaan kun-toutustoimenpiteiden ajalta maksettaisiin sekä eläkkeen että kuntoutusrahan saajalle nykyisen suuruinen kuntoutuskorotus, 33 prosenttia kuntoutusrahan tai eläkkeen määrästä.

Työntekijäin eläkelaissa ehdotetaan säädettäväksi osakuntoutusrahasta. Valiokunta pitää hyvänä, että kuntoutuksen toteuttaminen osakuntoutusrahan turvin mahdollistetaan niin, että työntekijä samanaikaisesti työskentelee siinä määrin kuin se on tarkoituksenmukaista. Osittaisen etuuden maksaminen olisi valiokunnan näkemyksen mukaan perusteltua myös muissa sellaisissa tilanteissa, joissa työntekijän työkyky ei riitä kokoaikaiseen työntekoon. Muun muassa monien mielenterveyskuntoutujien, syöpäpotilaiden sekä tuki- ja liikuntaelinsairauksista samoin kuin sydän- ja verisuonisairauksista kärsivien kannalta olisi järkevää sairaudesta huolimatta jatkaa osa-aikaisessa työssä tai sairauslomalla oltuaan joustavasti kokeilla työhön paluuta, jos toimeentuloa voisi täydentää osittaisella sairaus- tai kuntoutusetuudella. Valiokunta pitää tärkeänä selvittää, voitaisiinko edellä tarkoitetuissa tilanteissa mahdollistaa sairaus- tai kuntoutusetuuden myöntäminen osittaisena. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).

Työntekijän oikeusturva

Lakiehdotuksiin sisältyy käsite "työkyvyttömyyden uhka" kuntoutusoikeuden perusteena. Työkyvyttömyyden uhan todennäköisyyttä on arvioitava "lähivuosien aikana", joka perustelujen mukaan merkitsee noin viiden vuoden aikaa. Työkyvyttömyyden uhan arviointi on tehtävä kunkin työntekijän yksilöllisen tilanteen pohjalta ja uhan arvioinnissa on otettava huomioon sairauden, vian tai vamman ohella monet muut kunkin yksilön työkykyyn vaikuttavat seikat. Jotta lakiehdotuksen tarkoittaman kuntoutusoikeuden edellytysten arviointi toteutuisi asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua edistävällä tavalla, on kuntoutusoikeuden arviointikriteerien oltava mahdollisimman selkeitä. Lainsäädännön toimeenpanon kannalta tiedotuksella ja koulutuksella on tärkeä merkitys.

Esitys parantaa kuntoutukseen hakeutuvan oikeusturvaa, koska kuntoutukseen pääsystä voidaan jatkossa valittaa. Nykyinen työeläkejärjestelmän tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuva kuntoutusharkinta ei sisällä muutoksenhakumahdollisuutta. Ehdotettu muutos — paitsi merkitsee selkeää oikeusturvan parannusta — samalla käytännössä ohjaa siihen, että kuntoutusmahdollisuus tulisi ajallisesti aikaisemmin käsitellyksi kuin oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen. Ohjeistuksen ja oikeuskäytännön kautta vakiintuu myös linja siitä, millä edellytyksillä kuntoutustoimenpiteiden piiriin voi päästä. Ratkaisukäytännössä on tärkeää turvata kuntoutukseen hakeutuvien yhdenvertainen kohtelu.