Perustelut

Yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen

Valtioneuvoston tapaan talousvaliokunta pitää tarpeellisena komission vihreässä kirjassa avaamaa keskustelua julkisten hankintojen kehittämisestä. Nykyisen sääntelyn tavoitteet läpinäkyvistä, syrjimättömistä ja tehokkaista julkisista hankinnoista ovat erittäin kannatettavat. Sääntely on kuitenkin muotoutunut siinä määrin monimutkaiseksi, ettei tavoitteita ole kyetty täysimääräisesti saavuttamaan. Valiokunta katsoo, että hankintaprosessin yksinkertaistamiseen ja selkeyttämiseen on selkeä tarve.

Yleissäännöksiksi tarkoitetut hankintadirektiivit ja niiden kansallinen implementointisääntely antavat julkisille hankinnoille kehikon. Hankintojen laaja kate yksinkertaisista tavarahankinnoista monimutkaisiin palveluhankintoihin merkitsee, ettei yleissääntelyllä kyetä kattamaan kaikkia sektorikohtaisia erityispiirteitä. EU-tasolla tätä puutetta on pyritty korjaamaan pääosin tuomioistuinratkaisuin, mutta myös sektorilainsäädännöllä. Yhdistettynä osin tulkinnanvaraiseen ja epäselvään direktiivisääntelyyn tuloksena on ollut vaikeaselkoinen, pirstaloitunut ja soveltajaltaan korkeaa ammattitaitoa edellyttävä sääntelykokonaisuus niin ostajien kuin myyjienkin kannalta. Kun kotimarkkinoillakin toimiminen on osoittautunut vaikeaksi, on ymmärrettävää, että julkisten hankintojen rajat ylittävä kauppa on jäänyt hyvin vähäiseksi.

Yritystemme keskimääräisen koon huomioon ottaen markkinoidemme toimivuuden kannalta on tärkeää kyetä turvaamaan pk-yritysten mahdollisuus ottaa tasavertaisesti osaa tarjouskilpailuihin. Näin voidaan osaltaan turvata kilpailun säilyminen markkinoilla. Sääntelyn yksinkertaistaminen ja selkeys tukevat osaltaan myös tätä tavoitetta. Edellä olevan ohella valiokunta painottaa pk-yrityksiin liittyen tarvetta säilyttää osatarjousten mahdollisuus ja sallia pk-yritysten tarjousyhteistyö.

Sääntelyn rajaukset

Hankintadirektiivit rajaavat osan hankinnoista kilpailutusvelvoitteen ulkopuolelle (esim. in house -hankinnat ja pienhankinnat). Talousvaliokunta katsoo, että EU-sääntelyn nykyinen kate on riittävä.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että unionisääntelyä kehitetään siten, että kansalliset erityispiirteet, kuten kuntien erilaiset tavat järjestää palveluja, kyetään jatkossakin ottamaan huomioon julkisten hankintojen yleisten tavoitteiden asettamissa rajoissa. Tämä ei poista tarvetta selkeyttää eri toimintamuotojen käytön rajoja. Esimerkiksi kolmannen sektorin toimimiseen palveluntarjoajana liittyy nykyisellään epäselvää sääntelyä, johon tarvitaan EU-tason ohjausta. Tähän liittyen eduskunnassa on parhaillaan vireillä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja (ns. SGEI-palvelut; services of general economic interest) koskevat valtiontukisääntöihin liittyvät ehdotukset (E 76/2011 vp), joihin valiokunta ottaa kantaa erikseen.

Julkisten hankintojen rajaukset eivät ole täysin selkeitä myöskään ns. in house -yksiköiden toiminnan osalta. Näillä sidosyksiköillä tarkoitetaan sellaista hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä sidosyksikköä, jota hankintayksikkö yksin tai yhdessä useamman hankintayksikön kanssa valvoo samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan. Kriteerit täyttävältä sidosyksiköltä voidaan tehdä hankintoja ilman kilpailutusta (hankintalain 10 §, erityisalojen hankintalain 19 §). Sidosyksiköiden tulee nykysääntelyn mukaisesti harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Selkeää ei ole, missä määrin sidosyksikkö voi toimia kilpailluilla markkinoilla ilman, että sen voidaan katsoa vaikuttavan yksikön in house -asemaan.

Hankintadirektiiveissä ei säännellä in house -toimintaa, mutta unionin oikeuskäytännössä on katsottu, että noin 10 prosenttia toiminnasta voi tapahtua ulkopuolisten tilaajien kanssa. Tältäkin osin on kuitenkin seurattava myös toiminnan markkinavaikutuksia. In house -toiminnan markkinavaikutuksia on sivuttu mm. työ- ja elinkeinoministeriönJulkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteetti; työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 23/2009 sekä valtiovarainministeriönKunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen; valtiovarainministeriön julkaisuja 33/2010 selvityksissä ja todettu, ettei sääntely ole nykymuodossaan selkeää. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen ja katsoo, että kuntien ja markkinoiden välisen rajapinnan kilpailupoliittisia kysymyksiä tulee jatkoselvittää. Samassa yhteydessä on aiheellista kattavasti arvioida myös niitä keinoja, joilla in house -toimintaa voidaan valvoa ja tarvittaessa puuttua väärinkäytöksiin. Koska in house -menettely liittyy lähinnä kuntien toimintaan, tarjoaa kuntalain kokonaisuudistushanke selvityksen tekemiselle hyvät puitteet.

Hankintamenettelyjen kehittäminen

EU-sääntely sisältää tällä hetkellä kymmenen erilaista menettelyvaihtoehtoa hankintojen tekemiseksi. Osa menettelytavoista on ollut käytössä niin vähän aikaa, ettei niiden toimivuutta voida vielä kattavasti arvioida.

Kaikki menettelytavat eivät ole rajoituksetta käytettävissä. Valtioneuvoston tapaan talousvaliokunta katsoo, että neuvottelumenettelyn käyttöalaa tulisi laajentaa. Tämä palvelisi erityisesti hankintoja, joiden yksityiskohtainen määritteleminen tarjouspyyntöön on vaikeaa. Tilaajan ja tuottajan välisissä neuvotteluissa on mahdollista selventää hankinnan katetta ja esimerkiksi laatukriteerejä.

Vaikka hankintamenettelyjä on jo useita, ne eivät välttämättä parhaalla tavalla tue kaikkia hankintasektoreita. Esille ovat nousseet erityisesti IT-palvelujen hankintaan liittyvät erityistarpeet. Näille hankinnoille on tyypillistä hankintaprosessien pitkä kesto ja toisaalta nopeasti muuttuva teknologia, minkä vuoksi hankintamenettelyjen tulisi mahdollistaa hankinnan kohteen asteittainen täsmentyminen ja osittainen muuttuminen sekä kokonaishankinnan joustava jakaminen pienempiin osakokonaisuuksiin hankkeen edetessä. Näiden tarpeiden yhteensovittaminen hankintasääntelyn kanssa ja hankkeiden toteuttamista tukevan hankintamenettelyn tai useamman menettelytavan yhdistelmän kehittäminen edellyttää valiokunnan näkemyksen mukaan lisäselvityksiä.

Lopuksi

EU-sääntelyn jatkokehittämisen ohella hankintasektoria on monilta osin mahdollista kehittää kansallisin toimin, kuten ottamalla sähköiset hankintamenettelyt tehokkaasti käyttöön. Ilmeistä myös on, että sekä hankinta- että tarjoajapuolella on edelleen tarvetta sekä opastukselle, ohjeistukselle että koulutuksen lisäämiselle, jotta nykysääntelynkään tarjoamia mahdollisuuksia osattaisiin täysimittaisesti hyödyntää. Julkisten hankintojen merkittävä taloudellinen arvo huomioon ottaen tulisi harkita hankintakoulutuksen ottamista osaksi joitakin ammattikorkeakoulujen ja/tai korkeakoulujen opinto-ohjelmia.

Myös asenneilmapiiri kaipaa uudistumista. Kansalliselle hankintatoimellemme on valitettavan leimallista julkisiin hankintoihin liittyvät lukuisat riitatapaukset. Tilanne poikkeaa merkittävästi muista EU-maista, eikä tähän ole löydetty selkeää syytä. Onkin toivottavaa, että sääntelyn vakiintumisen ja osaamisen kasvun myötä valitukset saadaan selvästi kääntymään laskuun. Nykytilanteessa vaarana on, että muotomääräysten noudattaminen painottuu hankinnan sisällön kustannuksella. Jos hintaa on jatkossakin turvallisinta käyttää valintakriteerinä, jäämme kauas tavoitteesta aikaansaada laadukkaat, kestäviä ja innovatiivisia julkisia hankintoja edistävät markkinat.