Perustelut

Talousvaliokunta rajasi käsittelynsä vesilakiehdotuksen 8 luvussa säänneltävään vesivoiman hyödyntämiseen ja siihen liittyviin yleisiin säännöksiin.

Vesivoiman energiataloudellinen merkitys

Vuonna 2009 vesivoiman osuus sähköntuotannosta oli 18,3 prosenttia (12,6 TWh). Edellisenä vuonna vesivoimalla tuotettiin sähköä ennätyksellinen määrä, 23 prosenttia (17 TWh) koko sähköntuotannosta. Talousvaliokunta toteaa saman, mitä se on sanonut pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategiasta antamassaan mietinnössä TaVM 9/2009 vp (VNS 6/2008 vp), että vesivoima on tärkein uusiutuva sähköntuotantomuoto Suomessa. Energiajärjestelmän toimivuuden ja käyttövarmuuden kannalta vesivoimalla on erityinen asema säätövoimaominaisuutensa vuoksi. Vesivoiman lisääminen ei myöskään edellytä valtion tukea.

Hallituksen esityksen perustelujen ja edellä mainitun talousvaliokunnan mietinnön mukaan Suomen vesivoiman määrä kokonaisuudessaan on 5 100 MW, josta on hyödynnetty noin 3 000 MW. Taloudellisesti rakennuskelpoisen vesivoiman määrä on arviolta 900 MW. Siitä noin 600 MW on suojelluissa vesistöissä eikä ole hyödynnettävissä voimalaitosrakentamisella. Vesivoiman lisäämismahdollisuus rakennetuissa vesistöissä on vajaat 400 MW ja suojelemattomissa vesistöissä eri arvioiden mukaan noin 270—300 MW.

Vesivoimalla tuotettu sähkö on kotimaista energiaa, josta ei aiheudu kiinteitä jätteitä eikä päästöjä ilmaan, veteen tai maaperään. Vesivoimalla on sähkön toimitusvarmuuden kannalta olennaisen tärkeä merkitys säätövoimana. Hallituksen esityksen perusteluissa sanotaan, että vesivoima on uusiutuva energianlähde, jonka rakentamismahdollisuudet on syytä tulevaisuudessakin taata. Valiokunta yhtyy hallituksen kantaan.

Ilmasto- ja energiaselonteon mukaan tuulivoiman kokonaisteho on tarkoitus nostaa 2 000 MW:iin (6 TWh) vuoteen 2020 mennessä. Talousvaliokunnan saaman arvion mukaan tuo määrä tuulivoimaa tarvitsee säätövoimaa 300—350 MW. Osaltaan myös tuulivoiman lisärakentaminen korostaa vesivoiman arvoa tulevaisuudessa.

Talousvaliokunta toistaa sen, mitä se on sanonut mietinnössään TaVM 9/2009 vp, että vesivoimarakentamiseen liittyviä lainsäädännön kehittämistarpeita arvioidaan seuraavien hallitusneuvottelujen yhteydessä.

Lupaharkinta ja ehdoton luvanmyöntämiseste

Lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n 1 momentin 11 kohdassa vesivoima määritellään nykyiseen tapaan keskivirtaaman ja sitä vastaavan putouskorkeuden mukaan tietylle vesistönosalle laskettavana tehona. Vesivoiman rakentamiseen tarvitaan vesilakiehdotuksen 3 luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan aina lupa. Säännökset luvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä ovat vesilakiehdotuksen 3 luvun 4 §:n 1 momentissa. Lupaharkinta on oikeusharkintaa, ja sitä tehtäessä on suoritettava vesilakiehdotuksen 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan sekä 6 ja 7 §:n mukainen intressivertailu hankkeen yleisistä ja yksityisistä hyödyistä ja menetyksistä.

Intressivertailu on tehtävä aina ensin. Jos siinä todetaan, että perusteet luvan myöntämiselle muutoin ovat olemassa, tämän jälkeen on tutkittava, onko olemassa vesilakiehdotuksen 3 luvun 4 §:n 2 momentissa mainittu ehdoton luvanmyöntämiseste. Lupaa ei saa myöntää, vaikka intressivertailun perusteella se olisi mahdollista, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Säännös vastaa nykyistä lakia, paitsi että siihen on lisätty yleinen turvallisuus.

Edellä mainittujen luvan myöntämisen yleisten edellytysten lisäksi voimalaitoksen rakentamista koskevan luvan myöntämisen edellytyksenä on lakiehdotuksen 8 luvun 2 §:n mukaan, että hakijalla on omistajana tai käyttöoikeuden haltijana oikeus hankkeessa käytettävään vesivoimaan tai hakija saa luvan myöntämisen yhteydessä oikeuden vesivoiman käyttämiseen. Hyötyjä ja menetyksiä arvioitaessa otetaan hyötynä huomioon vesivoimatuotannon arvo, säätöhyöty sekä muut yksilöitävissä olevat hyödyt.

Eräissä talousvaliokunnan saamissa lausunnoissa on pidetty ehdotonta luvanmyöntämisestettä laissa tarpeettomana, jonka vuoksi se olisi poistettava laista. Asianmukaisesti suoritettu intressivertailu johtaisi samaan lopputulokseen.

Vesilain ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä ja sen tarpeellisuudesta on talousvaliokunnalle annetun tiedon mukaan käyty laaja ja perusteellinen keskustelu. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 63) on selostettu ehdotonta luvanmyöntämisestettä puoltavia ja vastustavia perusteita. Perusteluissa mm. todetaan, että ehdottoman luvanmyöntämisesteen sisällyttämistä vesilakiin voidaan pitää tarpeellisena säännöksen yleisestävän ja suurhankkeiden yleistä toteuttamistapaa ohjaavan vaikutuksen sekä vesilain lupaharkinnan rakenteen vuoksi.

Hallituksen esityksen perustelujen ja talousvaliokunnan saaman lausunnon mukaan säännöksen soveltamiskynnys on hyvin korkea, mitä osoittaa se, että oikeuskäytännössä vesitaloushankkeen lupahakemus on hylätty ainoastaan kerran vesilain ehdottoman luvanmyöntämisesteen perusteella. Säännös toimisi vastaisuudessakin vesitaloushankkeiden pitkälle meneviä yleisvahingollisia seurauksia ehkäisevänä säännöksenä.

Talousvaliokunta toteaa vielä, että luonnonsuojelulain säännökset suojaavat osittain samoja oikeushyviä kuin vesilain lupaharkinta. Luonnonsuojelulain säännökset eivät kuitenkaan kata kaikkia vesilain mukaisia ympäristön- ja luonnonsuojelullisia tavoitteita eivätkä muita yleisiä ja yksityisiä intressejä.

Valtioneuvoston lausunto

Vesilakiehdotuksen 11 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen eli aluehallintoviraston on pyydettävä valtioneuvoston lausunto yhteiskunnan kannalta tärkeästä hankkeesta, jolla on valtakunnallista merkitystä ja josta voi aiheutua huomattavia tai laajalle ulottuvia haitallisia vaikutuksia.

Esityksen perustelujen mukaan lausuntoasian käsittelee ja ratkaisee valtioneuvoston yleisistunto. Valtioneuvosto harkitsisi itsenäisesti, antaako se lausunnon ja miltä osin se hankkeesta lausuu. Lupaviranomaisen olisi lupaharkinnassaan otettava huomioon valtioneuvoston lausunto, mutta lausunto ei sido lupaviranomaista.

Eräissä talousvaliokunnan saamissa lausunnoissa on esitetty, että valtioneuvostolla tulisi olla voimakkaampi rooli vesivoiman rakentamisesta päätettäessä tai että valtakunnallisesti merkittävissä hankkeissa ratkaisuvallan tulisi olla valtioneuvostolla.

Vesilain mukainen lupaharkinta ja päätöksenteko ovat oikeusharkintaa, jota on pidetty tärkeänä asianosaisten oikeussuojan kannalta. Valiokunnalle annetun tiedon mukaan tämä oli keskeinen syy, jonka vuoksi nykyisen vesilain mukaiset lupa-asiat ohjattiin aikanaan tuomioistuintyyppisten vesioikeuksien ratkaistaviksi. Siitä seuraa, että valtioneuvoston lausunnolla ei voi olla itse päätösharkinnan kannalta suoranaista oikeudellista vaikutusta, mutta lausunnolla tulee olla merkitystä arvioitaessa erityisesti hankkeen yhteiskunnallisia vaikutuksia. Lupaviranomaisen tulee ottaa huomioon valtioneuvoston lausunto harkitessaan luvan myöntämisen edellytyksiä. Viime kädessä valtioneuvoston lausunnon merkitys tulee punnittavaksi oikeuskäytännössä.

Valiokunta toteaa vielä, että toimivallan jakaminen valtioneuvoston ja lupaviranomaisen kesken olisi ongelmallista mm. hankkeen toteuttamistapaa koskevien lupamääräysten kannalta. Lupaprosessi monivaiheisine lausunto- ja kuulemismenettelyineen, hakijalta vaadittavine lisäselvityksineen ja hakijan mahdollisesti tekemine muutoksineen voi vaikuttaa luvan oikeudellisten edellytysten arvioimiseen ratkaisevalla tavalla.

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely on selkeä ja että laki tältä osin hyväksytään ehdotuksen mukaisena. Valiokunta toteaa vielä, että valtioneuvosto itsekin on hyväksynyt lupatoimivaltaa koskevan sääntelyn hallituksen esityksen mukaisena.