Yleisperustelut

Talousvaliokunta esittää, että lakiehdotus hyväksytään hallituksen esityksen pohjalta lähinnä teknisin muutoksin ja että lakialoitteen mukainen päästökauppalain muutosesitys hylätään.

Hallituksen esitys

Esitys koskee toisen päästökauppakauden ja samalla ensimmäisen Kioton pöytäkirjan mukaisen velvoitekauden päästöoikeuksien jakoa. Kioton velvoitteiden mukaisesti Suomen kokonaispäästöjen tulee kaudella 2008—2012 pysyä keskimäärin vuoden 1990 päästöjen tasolla. Käytännössä tämä merkitsee, että kansalliset päästöoikeutemme alittavat tarpeen arviolta noin 18 prosentilla. Vuotuisia päästöoikeuksia arvioidaan olevan 13 prosenttia vähemmän kuin ensimmäisellä päästökauppakaudella.

Valiokuntakäsittelyn kuluessa on kiinnitetty erityistä huomiota esityksen taakanjakoa, hankemekanismien käyttöä ja laitoskohtaisen hyötysuhteen huomioon ottamista koskeviin kysymyksiin.

Energia- ja ilmastostrategia

Esitykseen liittyviä peruslinjauksia on tehty valtioneuvoston energia- ja ilmastostrategiassa (VNS 5/2005 vp; EK 17/2006 vp). Strategian mukaan Suomella on Kioton velvoitekaudella käytössä keskimäärin 70,5 miljoonan tonnin (uusimman arvion mukaan 71,1 miljoonan tonnin) edestä sallittuja päästömääräyksiköitä (AAU) vuodessa. Ne eivät riitä kattamaan arvioitua tarvetta, vaan päästöyksiköitä tarvitaan tehtyjen selvitysten perusteella nieluvaikutukset mukaanlukien noin 11 miljoonaa tonnia (uusimman tiedon mukaan 12 miljoonaa tonnia) keskimäärin vuodessa lisää. Vaikka päästökauppa lisää päästövelvoitteen hoidon kustannustehokkuutta, on Valtion taloudellinen tutkimuskeskus arvioinut, että Suomen bruttokansantuote on Kioton kaudella vuodessa 0,6—0,9 prosenttia alempi kuin ilman päästövelvoitetta.

Strategian mukaisesti päästöjen vähentämisestä aiheutuva taakka jaetaan päästökauppasektorin ja ei-päästökauppasektorin välillä siten, että päästökauppasektorin vuotuinen osuus alijäämästä on noin 8,7 miljoonaa tonnia ja ei-päästökauppasektorin noin miljoona tonnia. Lisäksi valtio lisää Suomen käytettävissä olevien päästöyksiköiden määrää Kioton mekanismien ja niin sanotun koeohjelman kautta hankittujen päästövähenemien avulla noin 2,4 miljoonan tonnin verran vuosittain.

Talousvaliokunta on selonteosta antamassaan mietinnössä (TaVM 8/2006 vp) mm. pitänyt valtioneuvoston esittämää taakanjakoa päästökauppasektorin, ei-päästökauppasektorin ja valtion välillä lähtökohtaisesti perusteltuna. Pidemmällä aikavälillä tulee kuitenkin tavoitteena olla ei-päästökauppasektorin nykyistä merkittävämpi osallistuminen taakanjakoon. Esillä oleva hallituksen esitys koskee taakanjakoa päästökauppasektorin sisällä.

Päästökauppasektorin taakanjako

Päästökauppasektorin sisäisen taakanjaon osalta esityksen tavoitteena on ottaa huomioon eri sektoreiden mahdollisuudet tehdä kasvihuonekaasupäästöjä vähentäviä toimenpiteitä ja siirtää päästöjen rajoittamisesta ja päästöoikeuksien hankinnasta syntyvät kustannukset lopputuotteiden hintoihin. Päästökauppasektori on voimassa olevan lain tapaan jaettu viiteen alaryhmään, mutta nyt eri alaryhmien päästöoikeuksia ehdotetaan leikattavan yksilöllisten tehostamis- ja leikkauskertoimien avulla eikä, kuten ensimmäisellä päästökauppakaudella, samalla sovituskertoimella 0,94616. Kaudella 2008—2012 sovituskerrointa ehdotetaan sovellettavaksi vain lauhdesähköön. Sen avulla voidaan vähentää tai lisätä jakoperusteiden mukaan laskettavaa laitoksen päästöoikeusmäärää. Eri alaryhmien tehostamis- tai leikkaukertoimet vaihtelevat lauhdesähkön 0,33 ja teollisuusprosessien 0,95 välillä. Suurimmat leikkaukset kohdistuvat siten lauhdesähköön ja pienimmät prosessiteollisuuteen.

Muutoin päästöoikeuksien jaon pääperiaatteet vastaavat voimassaolevaa sääntelyä. Päästöoikeudet ehdotetaan jaettavan maksutta vuosien 1998—2002, lauhdesähkön osalta vuosien 2000—2003, päästöhistorian perusteella.

Talousvaliokunta pitää valittua taakanjaon peruslinjausta energia- ja ilmastostrategian mukaisena. Kansantaloudellisia kokonaisvaikutuksia ajatellen taakkaa on kustannustehokkainta jyvittää eniten sinne, missä siitä koituvat lisäkustannukset voidaan tehokkaimmin siirtää lopputuotteen hintoihin. Prosessiteollisuudessa tämä on vaikeinta, sillä sen osalta lopputuotteen hinnat määräytyvät maailmanmarkkinoilla. Päästökaupasta aiheutuvien lisäkustannusten siirtäminen hintoihin merkitsisi hintakilpailukyvyn heikentymistä, sillä useilla kilpailijamailla vastaavaa rasitetta ei ole. Suurin osa taakasta jää näin energiasektorille. Päästökaupan seurauksena päästöttömät ja vähäpäästöiset tuotantomuodot saavat merkittävästi kilpailuetua. Sähköntuotannon pitäisi reagoida markkinatilanteeseen lisäämällä näiden tuotantomuotojen tarjontaa. Tämä edellyttää uusia investointeja, joiden tarpeeseen ja mahdollisiin edistämistoimiin valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota energia- ja ilmastostrategiasta antamassaan mietinnössä. Valiokunta on edellyttänyt, että hallitus käyttää ohjauskeinoja ja selvittää ennakkoluulottomasti uusia tapoja fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan energiatuotannon vähentämiseksi ja tuotannon lisäämiseksi kotimaisilla uusiutuvilla energialähteillä. Uusien investointien aikaansaamiseksi on tärkeää, että kansallisessa jakosuunnitelmassa varataan riittävä osuus uusille osallistujille.

Esityksessä todetaan, että ehdotetun kaltainen päästöoikeuksien jako on eri polttoaineiden osalta kilpailuneutraali. Eri polttoaineiden markkinaosuuksiin vaikuttaa sen sijaan voimakkaasti päästöoikeuden hinta. Erityisesti energiapuun kilpailukyvyn arvioidaan lisääntyvän.

Yritysten kannalta päästöoikeus muodostaa uuden tuotannontekijäluokan, joka tulee ottaa huomioon tuotetta hinnoiteltaessa. Esityksessä todetaan, että kyse on vaihtoehtoiskustannuksesta. Yritys voi joko myydä päästöoikeuden tai käyttää sen tuotannossa sen mukaisesti, kumpi vaihtoehdoista on kannattavin. Kaikilla aloilla tämä ei kuitenkaan ole mahdollista. Kuten esityksessäkin todetaan (s. 36), muodostaa kaukolämpösektori tältä osin poikkeuksen, koska sillä on sopimuksiin perustuva lämmön toimitusvelvollisuus. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa onkin kiinnitetty vakavaa huomiota valittujen leikkauskertoimien vaikutuksiin kaukolämpösektorin osalta. On katsottu, että niiden myötä kaukolämpö voi menettää oleellisesti markkinaosuutta kiinteistökohtaisille lämmitysratkaisuille tai yritykset voivat ryhtyä rakentamaan erillisiä, päästökaupan ulkopuolelle jääviä kaukolämpöverkkoja. Arviona on esitetty, että sektori joutuu nostamaan mahdollisten uusien asiakkaiden hintoja jopa 20 prosenttia, jotta päästöoikeuksien oston johdosta syntyvät lisäkustannukset voitaisiin kattaa.

Noin 73 prosenttia kaukolämmön tuotannosta perustuu sähkön ja lämmön yhteistuotantoon, jonka on sekä kansallisella että EU-tasolla todettu olevan tehokas ja ympäristöystävällinen tuotantotapa. Kaukolämmityksen osuus Suomen lämmitysmarkkinoista on noin 50 prosenttia. Sen piiriin kuuluu nykyisellään noin 90 prosenttia asuinkerrostaloista, noin puolet rivitaloista ja valtaosa maamme julkisista ja liikerakennuksista. Kasvupotentiaalia olisi näin ollen edelleen erityisesti pientalojen lämmityksen osalta. Valiokunta katsoo, että tätä kasvupotentiaalia tai nykyisen kaukolämpöverkon toimintaa ei saa vaarantaa päästökaupan aiheuttamilla lisäkustannuksilla. Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta katsoo, että päästökauppalain vaikutukset kaukolämmityksen kehitykseen tulee selvittää ja ryhtyä toimiin sektorin toimintaedellytysten turvaamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus).

Hankemekanismit

Tiukkojen päästöjen alentamisvelvotteiden kustannusvaikutuksia pyritään tasoittamaan linkkidirektiivin mukaisten Kioton pöytäkirjan hankemekanismien käyttömahdollisuudella. Mekanismien käytön perusajatuksena on, että globaalin ongelman ratkaisemisen kannalta on sama, missä päästövähennyksiä tehdään. Koska nämä hankkeet voivat olla vain kansallisia toimia täydentäviä, tullaan valtioneuvoston päättämässä jakosuunnitelmassa asettamaan mekanismien käytölle enimmäistaso. Valiokunta katsoo, että Kioton mekanismien käyttö lisää päästövähennystoimien kustannustehokkuutta ja on omiaan vähentämään ilmastovelvoitteiden täyttämisestä kansantaloudelle aiheutuvaa taakkaa. Lisäksi ne antavat yrityksille mahdollisuuden tasata velvoitteista aiheutuvaa hintariskiä pidemmälle aikavälille. Valiokunta puoltaa mekanismien käyttöä kansainvälisten sääntöjen sallimissa rajoissa.

Mekanismeihin liittyvät markkinat ovat taloudelliselta arvoltaan merkittävät. Kun EU:n päästökauppa on arvoltaan noin 15 miljardia euroa vuodessa, ovat yksinomaan Kiinassa vireillä olevat mekanismihankkeet arvoltaan saman suuruiset. Määrällisesti hankkeita arvioidaan olevan käynnissä tai valmisteilla tuhansia.

Ympäristövaliokunnan tapaan (YmVL 42/2006 vp) talousvaliokunta katsoo, että mekanismien käyttö tulee nähdä myös osana teknologian siirtoa, jolla ilmastonmuutoksen kannalta keskeiset kehitys- ja siirtymämaat saadaan asteittain tiiviimmin mukaan kasvihuonekaasujen vähentämiseen. Talousvaliokunta painottaa, että mekanismien käyttöön sisältyy paljon mahdollisuuksia mutta myös riskejä. Kokemukset mekanismien laajemmasta käytöstä ovat vielä vähäisiä, joten niiden toiminnan seuranta on erityisen tärkeää. Mekanismeihin liittyvät projektit ovat usein myös pitkiä, ja niiden toteutumisen kannalta on olennaista tietää, kuinka päästökauppa tulee jatkumaan vuoden 2012 jälkeen.

Talousvaliokunta on käsitellyt mekanismien käytön hallinnollisia kysymyksiä Kioton mekanismeja koskevasta hallituksen esityksestä (HE 161/2006 vp) antamassaan mietinnössä (TaVM 27/2006 vp).

Järjestelmän jatkokehittäminen

Talousvaliokunta on energia- ja ilmastoselonteosta antamassaan mietinnössä painottanut tarvetta aikaansaada globaali, tasapuolisiin sääntöihin perustuva ilmastosopimus sekä kiinnittänyt huomiota nykyisen päästökauppajärjestelmän puutteisiin. Valiokunta on mm. painottanut tarvetta lisätä päästökaupan läpinäkyvyyttä. Kioton mekanismien osalta valiokunta on todennut, että markkinoilta puuttuu tarkka tieto siitä, millä tavalla eri mekanismien avulla on lopulta kyetty vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä. Samoin on tärkeää varmistaa, että päästökaupan kautta kerätyt mahdolliset voitot käytetään järjestelyn tavoitteiden mukaisesti ilmaston kannalta kestäviin investointeihin. EU:n järjestelmän jatkokehittäminen on parhaillaan vireillä, ja komissiolta odotetaan kuluvana vuonna tähän liittyviä säädösesityksiä.

EU:n jäsenmaat ovat jo lähtökohtaisesti eri asemassa päästökaupassa, sillä päästöjen leikkausvelvoite vaihtelee huomattavasti maittain. Suomen päästöleikkaustavoitteet ovat valitun tavoitevuoden vuoksi EU:n tiukimpia. Eri jäsenmaissa sijaitsevien laitosten eriarvoisuutta lisäävät sääntelyn erot kansallisten päästöoikeuksien jakokriteerien ja hankemekanismien käyttömahdollisuuden osalta. Myös valtion osallistuminen päästöyksiköiden hankintaan vaihtelee huomattavasti eri EU-maissa. Nämä erot ovat omiaan vääristämään kilpailutilannetta EU:n sisällä. Komissiolla on mahdollisuus kansalliset jakosuunnitelmat hyväksyessään yhtenäistää menettelyjä, mutta tarvetta on myös yhteisösääntelyn kehittämiseen.

Esityksen tavoitteena on kohdella kunkin alaryhmän laitoksia mahdollisimman tasapuolisesti. Laitoskohtaisten velvotteiden määritys perustuu perintömenettelyn mukaiseen käsittelyyn, jossa ei tarkemmin pyritä ottamaan huomioon esimerkiksi laitosten kokonaishyötysuhdetta. Laitosten tehokkuus otetaan huomioon lähinnä leikkauskertoimien avulla leikkaamalla lauhdetuotannon päästöoikeuksia enemmän kuin kokonaishyötysuhteeltaan edullisempien yhteistuotannon ja erillisen kaukolämmön tuotannon päästöjä. Samoin uusien laitosten ja laitosten muutosvelvotteiden osalta (31 n §) nimellisen lämpötehon käyttö suosii kokonaishyötysuhteeltaan tehokkaita laitoksia, koska ne saavat saman verran päästöoikeuksia kuin saman alaryhmän tehottomammat laitokset.

Nykyiseen tietynlaiseen massamenettelyyn ovat johtaneet käytännön syyt. Kansalliseen päästökauppajärjestelmäämme kuuluu tällä hetkellä lähes 600 laitosta. Päätösten valmisteluaikataulu on kireä ja monivaiheinen, mikä tekee laitoskohtaiseen harkintaan perustuvan päästöoikeusmäärästä päättämisen käytännössä vaikeaksi. Myös väljemmän kohtuullistamissäännöksen säätäminen on vaikeaa ilman tasapuolisia kriteerejä. Periaatteiden tulee olla läpinäkyvät ja selkeät tulkintaristiriitojen välttämiseksi. On myös otettava huomioon, ettei päästöoikeuksien määrä lisäänny, vaan jollekin laitokselle myönnettävät lisäpäästöoikeudet vähentävät muille laitoksille jaettavissa olevaa päästöoikeuksien määrää.

Järjestelmän laitoskohtaiseen harkintaan liittyvät nykyiset ongelmat eivät kuitenkaan poista jatkokehittämisen tarvetta. Talousvaliokunta katsookin ympäristövaliokunnan tapaan, että järjestelmää edelleen kehitettäessä tulisi nykyistä paremmin ottaa huomioon laitosten ympäristötehokkuus ja vähäpäästöisyys. Esimerkiksi parhaan käytettävissä olevan teknologian arviointikriteerien kehittäminen toisi järjestelmään lisää kaivattua joustoa, joka edistäisi sekä uuden ympäristöystävällisen teknologian kehittämistä että sen käyttöä.

Muuta

Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto tekee ensimmäisen päästökauppakauden tapaan lopullisen jakosuunnitelmaesityksen komissiolle päästökauppalain asettamien sääntöjen rajoissa. Tämä vastaa ensimmäisen päästökauppakauden mukaista menettelyä.

Päätöksentekoaikataulun tiukkuuden vuoksi valiokunta pitää menettelyä sinänsä perusteltuna, mutta katsoo, että asian merkittävyyden vuoksi valiokunta tulee pitää tarkoin informoituna lopullisen jakosuunnitelman tultua hyväksytyksi.

Lakialoite

Niiltä osin kuin lakialoitteessa esitetään muutoksia laitosten hyötysuhteen parempaan huomioon ottamiseen, hankemekanismin käyttöön ja eduskunnan oikeuteen päättää päästöoikeuksien kokonaismäärästä valiokunta viittaa, mitä edellä on hallituksen esityksen osalta todettu.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että 10 prosenttia päästöoikeuksista huutokaupataan. Valiokunta katsoo, että ehdotettu huutokauppamenettely aiheuttaisi ongelmia erityisesti niille yrityksille, jotka eivät voi sisällyttää huutokauppamenettelystä koituvia lisäkustannuksia tuotteen hintaan. Näin olisi erityisesti vientiyritystemme osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei vientiyritystemme tasapuolisia kilpailuedellytyksiä heikennetä. Kansallisten päästöoikeuksien kokonaismäärä on noin 18 prosenttia arvioitua tarvetta pienempi. Suomessa toimivat sähköntuottajat ja ne kaukolämmöntuottajat, joilla ei ole päästöoikeuden hintaa edullisempia päästöjen vähentämiskeinoja, joutuvat päästöoikeuksien niukkuuden vuoksi ostamaan merkittävän osan päästöoikeuksista muista EU-maista ilman huutokauppaakin. Jos tämän lisäksi osa päästöoikeuksista huutokaupattaisiin, vääristäisi se kilpailuasetelmaa muissa maissa sijaitsevien laitosten kanssa ja kaukolämmön osalta päästökauppasektorin ulkopuolella olevan lämmön tuotannon kanssa. Toimivan huutokauppamenettelyn luominen edellyttäisi valiokunnan näkemyksen mukaan vähintään koko EU:n kattavaa yhtenäistä sääntelyä.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että alaryhmään C (kaukolämpö ja yhteistuotanto) sovellettaisiin leikkauskerrointa 0,75 ja alaryhmään D (kaukolämpö) leikkauskerrointa 0,10. Valiokunta katsoo, että leikkauskertoimet tulee asettaa siten, että niiden osalta otetaan huomioon eri alaryhmien mahdollisuudet siirtää päästöjen rajoittamisesta ja päästöoikeuksien hankinnasta aiheutuvat kustannukset lopputuotteiden hintoihin. Hallituksen esityksenkin mukaisilla leikkauskertoimilla energiantuotantoon kohdistuvat päästöoikeuksien leikkaukset arvioituun tarpeeseen verrattuna ovat suurempia kuin muiden jäsenvaltioiden jakosuunnitelmissa keskimäärin. Valiokunta katsoo, ettei alaryhmien C ja D leikkauskertoimien tiukentaminen ole edellä olevan vuoksi tarkoituksenmukaista.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että valtion tulee mitätöidä mahdollisesti käyttämättä jäävät uusille osallistujille varatut päästöoikeudet. Valiokunta toteaa, että uusille osallistujille varatun osuuden riittävyys ja mahdollinen ylijäämä on selvillä vasta päästökauppakauden lopussa. Päästöoikeusmarkkinoiden tilanteesta ja päästöoikeuden hinnasta, vuoden 2012 jälkeisestä ilmastopolitiikasta ja valtion mahdollisuudesta käyttää säästyneet päästöoikeudet vuoden 2012 jälkeen ei ole tällä hetkellä varmuutta. Valiokunta katsoo, että tämän vuoksi ei ole perusteltua rajata pois mahdollisuutta, että valtio voisi myydä varaukseen jääneet päästöoikeudet. Tämä saattaa olla aiheellista erityisesti silloin, jos päästöoikeuksista on niukkuutta ja niiden hinnat ovat korkealla.