Perustelut

Esityksen tausta

Maantieliikenteen työaikadirektiivi hyväksyttiin 11.3.2002. Direktiiviä sovelletaan päätoimisesti tieliikenteessä henkilöitä tai tavaroita kuljettaviin työntekijöihin sekä 23. päivästä maaliskuuta 2009 lähtien myös yrittäjäkuljettajiin.

Maantieliikenteen työaikadirektiivin valmisteluvaiheessa Suomi vastusti yrittäjäkuljettajien sisällyttämistä direktiivin soveltamisalan piiriin. Heti direktiivin säätämisen jälkeen Suomi ja Espanja nostivat kanteen Euroopan parlamenttia ja neuvostoa vastaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Tuomioistuin kuitenkin hylkäsi kanteet.

Komissio antoi Suomelle 28.10.2011 virallisen huomautuksen täytäntöönpanon laiminlyönnin johdosta. Suomi vastaanotti asiaa koskevan perustellun lausunnon 2.5.2012. Komissio kehotti Suomea toteuttamaan perustellussa lausunnossa tarkoitetut toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta. Helmikuun 21. päivänä 2013 komissio ilmoitti nostavansa kanteen Suomea vastaan EU-tuomioistuimessa.

Maantieliikenteen työaikadirektiivin sisältö

Maantieliikenteen työaikadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki tieliikenteen alalla työskentelevät liikkuvat työntekijät, myös itsenäisinä kuljettajina toimivat, jotka ovat ajo- ja lepoaika-asetuksen sekä kansainvälisessä maantieliikenteessä toimivien miehistöjen tekemästä työstä tehdyn eurooppalaisen sopimuksen (SopS 66/1999, jäljempänä AETR-sopimus) piirissä. Direktiivi täydentää ajo- ja lepoaika-asetuksen säännöksiä sekä AETR-sopimuksen määräyksiä.

Yrittäjäkuljettajiin sovelletaan maantieliikenteen työaikadirektiivin säännöksiä, jotka koskevat viikoittaista enimmäistyöaikaa, taukoja ja yötyötä. Ajoaikojen lisäksi yrittäjäkuljettajan tulee seurata kuljetussuoritteeseen liittyviin oheistöihin kuluvaa työaikaa. Sen sijaan hallinnollisiin töihin, kuten kirjanpitoon, laskutukseen tai kuljetusten suunnitteluun, kuluva aika ei kuulu direktiivissä säädellyn työajan piiriin. Direktiivin mukaan sekä viikoittaisesta että yötyötä koskevasta enimmäistyöajasta voidaan myöntää poikkeuksia objektiivisista tai teknisistä tai työn järjestelyyn liittyvistä syistä.

Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden työaika kirjataan ja kirjanpitoa säilytetään vähintään kahden vuoden ajan kyseessä olevan ajanjakson päättymisestä. Lisäksi jäsenvaltioiden on määriteltävä seuraamusjärjestelmä, jota sovelletaan, jos direktiivin nojalla annettuja kansallisia säännöksiä rikotaan, ja varmistettava tarvittavin toimenpitein, että seuraamuksia sovelletaan. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Esityksen tavoitteet

Esityksen tavoitteena on panna täytäntöön maantieliikenteen työaikadirektiivi yrittäjäkuljettajien osalta.

Lakiehdotuksella pyritään tieliikenteessä toimivien yrittäjäkuljettajien turvallisuuden ja terveyden suojelemiseen, maantieliikenteen turvallisuuden parantamiseen sekä kilpailutilanteen vääristymisen ehkäisemiseen. Lisäksi tavoitteena on parantaa tieliikennealalla noudatettavien työaikojen seuranta- ja valvontakäytäntöjä sekä edistää parempia työskentelytapoja.

Yrittäjäkuljettajien turvallisuuden ja terveyden suojeleminen

Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen mukaan vuosina 2008—2011 kuljetus- ja varastointialan yrittäjistä keskimäärin 28 % teki 50—59 tunnin työviikkoa ja 28 % yli 60 tunnin työviikkoa. Tutkimuksissa on pitkien työviikkojen (erityisesti yli 55 tuntia viikossa) todettu lisäävän tapaturmien ja onnettomuuksien sekä sepelvaltimotaudin, unettomuuden ja mielenterveyden häiriöiden riskiä. Useimmat alan tutkimukset on kuitenkin tehty työntekijöillä. Yrittäjillä työstressi muodostuu osittain erityyppisistä asioista kuin työntekijä asemassa olevilla. Työaikojen vaikutukset vireyteen ja univajeeseen ja sitä kautta lisääntyvä työtapaturma- ja onnettomuusriski määräytynevät sen sijaan hyvin samalla tavoin niin työntekijöillä kuin yrittäjilläkin. Esimerkiksi 12 tunnin työvuoroihin liittyy noin kaksinkertainen tapaturma- ja onnettomuusriski 8 tunnin työvuoroihin verrattuna.

Kuljettajan ajovireyteen vaikuttavat erityisesti vuorokauden aika, hereillä vietetty aika ja univaje. Työterveyslaitoksen tuoreen tutkimuksen mukaan raskaan liikenteen kuljettajilla riski ajonaikaiseen väsymykseen oli 7—8 kertaa suurempi ensimmäisessä yövuorossa kuin päivällä ajetuissa vuoroissa. Lisäksi työvuoroa edeltänyt vähäinen uni ja pitkä työvuoro kasvattivat väsymysriskiä merkittävästi. Vireys ja tarkkaavaisuus heikkenevät erityisesti yöajon ja aikaisen aamuajon aikana. Vireys vaatii riittävää nukkumista päivittäin. Jo 5 päivän aikainen osittainen univaje, esim. vain 4 tuntia unta vuorokaudessa, aiheuttaa jakson lopussa väsymyksen, joka vastaa suorituskyvyssä yhden kokonaisen yön valvomista ja noin 1,0 promillen humalatilaa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että työaikojen vaikutuksiin niin työntekijöiden kuin yrittäjienkin terveyteen ja hyvinvointiin kiinnitetään nykyistä enemmän huomiota. Työturvallisuuslain muuttamisesta antamassaan tuoreessa mietinnössä (TyVM 2/2013 vp) valiokunta korostaa, että työaikoihin liittyvien haittojen ja vaarojen selvittäminen sekä työaikakuormituksen vähentäminen ovat tärkeitä keinoja, joilla voidaan parantaa työterveyttä ja -turvallisuutta sekä edistää työssä jaksamista läpi työuran.

Maantieliikenteen turvallisuuden parantaminen

Kuolemaan johtaneet liikenneonnettomuudet ovat vähentyneet viime vuosina. Vuonna 2007 tieliikenneonnettomuuksissa kuoli 347 henkilöä. Vuonna 2011 vastaava luku oli 273 henkilöä. Raskaan liikenteen osalta vastaavaa vähentymistä kuolemaan johtaneiden onnettomuuksien määrässä ei ole kuitenkaan tapahtunut.

Liikenneturvan valiokunnalle antaman asiantuntijalausunnon mukaan isoja ongelmakysymyksiä liikenneturvallisuudessa ovat kuljettajan vireystila, väsymys ja jopa nukahtaminen ajaessa. Kuljettajan vireystilaa on vaikea mitata ja valvoa, eikä siihen ole helppo vaikuttaa.

Tutkijalautakuntien tutkimissa raskaan liikenteen onnettomuuksissa ajonopeus, vireystila ja nukahtaminen olivat yleisimmät riskitekijät, jotka vaikuttivat kuljettajaan onnettomuushetkellä. Eniten onnettomuuksia tapahtui normaalin työvuoron aikana 6—10 tunnin valveillaolon jälkeen. Työvuoron alussa tapahtui paljon onnettomuuksia samoin kuin ruokailua seuranneen tunnin aikana. Kokonaisajoajalla oli selvä yhteys väsymykseen — väsymys kasvoi työpäivän pidentyessä. Säiliöauto onnettomuuksissa todettiin yötyöhön liittyvä kohonnut riski.

Väsymyksen taustalla havaittiin usein puutteellisia lepoaikoja, satunnaisesti pitkiä työpäiviä tai pysyvämpää ylikuormittumista. Kaikki väsymystapaukset eivät kuitenkaan olleet työperäisiä. Osalla yrittäjäkuljettajista taustalla näkyi yrityksen toimeentulon varmistamista, johon saattoi liittyä myös riskien kasautumista siten, että pitkiin työpäiviin yhdistyivät heikkokuntoinen kalusto ja ylinopeus.

Valiokunta pitää tärkeänä liikenneturvallisuuden parantamista raskaassa liikenteessä niin, että raskaan liikenteen onnettomuudet saadaan kääntymään laskuun. Valiokunta korostaa tiedottamisen ja koulutuksen merkitystä ja katsoo, että vireystilan ja väsymyksen yhteyttä liikenneonnettomuuksiin tulee painottaa niin kuljettajien koulutuksessa kuin yleisessä tiedotustoiminnassakin.

Kilpailutilanteen vääristymisen ehkäiseminen

Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että lakiehdotuksen soveltaminen on rajattu koskemaan liikenneluvan nojalla suoritettavaa tavaran tai matkustajien kuljettamista. Liikennelupaa koskeva rajaus jättää lain soveltamisalan ulkopuolelle merkittävän osan ajo- ja lepoaikasäännösten alaisista kuljetuksista.

Asiantuntijalausuntojen mukaan rajaus voi aiheuttaa kilpailun vääristymistä ja johtaa kuljetusten siirtymiseen luvanvaraisista kuljetuksista ilman liikennelupaa suoritettaviin kuljetuksiin. Erityisen suureksi siirtymisriski nähdään maansiirtokuljetuksissa.

Liikennekäytössä olevat yli 7,5 tonnin ajoneuvot ovat yleensä ajo- ja lepoaika-asetuksen piirissä. Näistä ajoneuvoista noin 31 300 eli 56 % toimii luvanvaraisessa liikenteessä ja noin 24 800 on yksityisessä liikenteessä. Maansiirtoautoista 68 % on luvanvaraisessa käytössä.

Valiokunta katsoo, että liikennelupaa koskeva rajaus voi osoittautua ongelmalliseksi. Se rajaa lain ulkopuolelle kuljetustoiminnan muotoja, joissa luvanvaraisuuteen liittyvä sääntely ja valvonta muutoinkin puuttuvat. Se voi lisätä kaksien kuljetusmarkkinoiden syntymisen riskiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että rajauksen vaikutuksia ja kilpailutilanteen kehittymistä tarkoin seurataan ja ryhdytään välittömästi toimenpiteisiin, jos tavaraliikennelakiin tehdyistä uudistuksista (HE 193/2012 vp) huolimatta siirtymistä ilman liikennelupaa suoritettavien kuljetusten suuntaan ilmenee.

Valiokuntien lausunnot

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta viittaa lausunnossaan EY-tuomioistuimen ratkaisuun, jossa vahvistettiin ammatinharjoittamisen vapauden ja yrittäjänvapauden kuuluvan yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin, mutta katsottiin, ettei itsenäisten kuljettajien työajan sääntelyä voitu pitää kohtuuttomana ja sietämättömänä puuttumisena ammatinharjoittamisen vapauteen etenkin, kun otetaan huomioon, että tavoitteena on liikenneturvallisuuden parantaminen.

Lausunnon mukaan tieliikenteen turvallisuuden edistäminen on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja painava peruste yrittäjäkuljettajien työajan rajoituksille eivätkä direktiiviin perustuvat, liikenneturvallisuuden edistämiseksi säädettävät työaikarajoitukset muodostu kohtuuttomiksi oikeasuhtaisuusvaatimuksenkaan näkökulmasta.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota lain noudattamisen valvontaa koskevaan 9 §:ään. Pykälässä viitataan työsuojeluviranomaisen toimivallan osalta työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin (ns. valvontalaki). Perustuslakivaliokunta pitää viittausta epätäydellisenä, koska valvontalaki sisältää viranomaisen toimivallan sääntelyn lisäksi muitakin lakiehdotuksessa tarkoitettuun valvontatoimintaan soveltuvia säännöksiä. Viittaussäännös on etenkin yrittäjäkuljettajien oikeusturvan takaamiseksi syytä muotoilla laajemmaksi.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 9 §:ään tehtäväksi perustuslakivaliokunnan tarkoittamat tarkennukset.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunto

Liikenne- ja viestintävaliokunta katsoo lausunnossaan, että lakiehdotuksen 8 §:ssä ehdotettu kirjanpitovelvollisuus ei ole tarpeellinen ottaen huomioon vähäiset tosiasialliset mahdollisuudet todentaa tämän kirjanpidon luotettavuus. Liikenne- ja viestintävaliokunta korostaa, että yrittäjäkuljettajia koskevat muun muassa ajo- ja lepoaika-asetuksen mukaiset enimmäisajoaika- ja vähimmäislepoaikasäännökset. Nämä säännökset ja niiden noudattamisen valvonta sekä tätä valvontaa tehostava sanktiojärjestelmä varmistavat valiokunnan arvion mukaan riittävällä tavalla sen, että yrittäjäkuljettajat eivät vaaranna liikenneturvallisuutta liian raskailla työvuoroilla.

Liikenne- ja viestintävaliokunta arvioi lisäksi, että erillinen työaikakirjanpito ja sen säilyttäminen kahden vuoden ajan vain lisäisi entisestään pienten kuljetusyrittäjien toimintaan liittyvää turhaa hallinnollista rasitetta tuomatta mitään konkreettista hyötyä yrittäjälle tai varmuutta ehdotetun työaikasääntelyn valvontaan. Myöskään voimaan saatettava direktiivi ei liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnon mukaan edellytä tämänkaltaista sääntelyä.

Liikenne- ja viestintävaliokunta ehdottaa näin ollen 8 §:n muuttamista seuraavasti: "Yrittäjäkuljettajan on työsuojeluviranomaisen pyynnöstä annettava riittävä kirjallinen selvitys työajastaan ja tauoistaan tämän lain 3 ja 4 §:ssä tarkoitetulta viimeksi kuluneelta tasoittumisjaksolta, jos tieliikenteen valvontalaitteista annetun neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3821/85 tarkoitetun ajopiirturin tai ajopiirturikortin tiedot taikka muut vastaavat seikat antavat perustellun syyn olettaa, että tätä lakia ei ole noudatettu." Lisäksi liikenne- ja viestintävaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 4 ja 6 §:stä poistettavaksi säännökset, jotka koskevat poikkeuksia ja niiden perusteluita koskevien merkintöjen tekemistä työaikakirjanpitoon.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa esitettyyn huoleen työaikakirjanpidosta yrittäjäkuljettajille aiheutuvasta hallinnollisesta rasitteesta. Valiokunta toteaa kuitenkin, että maantieliikenteen työaikadirektiivin 9 artiklan vaatimus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden työaika kirjataan ja kirjanpitoa säilytetään vähintään kahden vuoden ajan kyseessä olevan ajanjakson päättymisestä, koskee myös yrittäjäkuljettajien työajan seurantaa. Näin ollen vaarana on, että direktiiviä ei katsota asianmukaisella ja riittävällä tavalla toimeenpannuksi, jos liikenne- ja viestintävaliokunnan ehdottamat muutokset toteutetaan sellaisinaan.

Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 4 ja 6 §:ää muutettaviksi liikenne- ja viestintävaliokunnan ehdottamalla tavalla. Lakiehdotuksen 8 §:ää valiokunta ehdottaa muutettavaksi siten, että yrittäjäkuljettajalla on oltava kahdelta edelliseltä vuodelta työaikakirjanpito tai muu luotettava selvitys, josta ilmenevät tämän lain mukaiset työajat ja tauot sekä keskimääräistä työaikaa käytettäessä tasoittumisjakso, jonka aikana työaika tasoittuu 48 tunnin viikkotyöaikaan. Työaikakirjanpidosta tai selvityksestä on käytävä ilmi myös 4 ja 6 §:ssä tarkoitetut poikkeukset ja niiden perustelut.

Valiokunnan käsityksen mukaan muu luotettava selvitys voi perustua esimerkiksi ajopiirturitiedoista tehtyihin tallennus- ja analysointitietoihin edellyttäen, että ajopiirturia käytettäessä noudatetaan huolellisesti ajo- ja lepoaika-asetuksen sekä ajopiirturiasetuksen säännöksiä ja erotellaan toisistaan eri ajanjaksot, kuten ajoaika, muu työ sekä työn keskeytykset ja lepoajat. Piirturitietoja tulee lisäksi täydentää tarpeen mukaan muun muassa tasoittumisjaksoja sekä yö- tai viikkotyöajasta poikkeamista koskevilla tiedoilla.

Yhteisön liikennelupa

Lakiehdotuksen 2 §:n 3 kohdassa määritellään, mitä yrittäjäkuljettajalla tässä laissa tarkoitetaan. Kohtaan sisältyy viittaus yhteisön liikenneluvan nojalla suoritettaviin henkilö- tai tavarakuljetuksiin. Saadun selvityksen mukaan kohdassa on ollut tarkoitus viitata kansainvälisen tavaraliikenteen harjoittamista koskevaan yhteisön liikennelupaan, josta säädetään maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) 1072/2009, ja kansainvälisen henkilöliikenteen harjoittamista koskevaan yhteisön liikennelupaan, josta säädetään kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä ja asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1073/2009.

Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen 2 §:n 3 kohtaa muutettavaksi siten, että siinä viitataan edellä mainittuihin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksiin (EY) 1072/2009 ja (EY) 1073/2009.