Yleiset perustelut

Käsiteltävänä on hallituksen esitys (HE 209/2018 vp) koskien sopimusta, jonka Suomi tekisi Pohjois-Atlantin liiton (Nato) kanssa koskien Suomen osallistumista Naton johtamaan koulutusoperaatioon Irakissa.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen osallistumisesta Naton johtamaan koulutusoperaatioon Irakissa Suomen ja Naton välillä kirjeenvaihdolla tehtävän sopimuksen ja lain sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Suomen ja Naton kirjeenvaihdolla ulotetaan myös Naton ja Irakin välillä kirjeenvaihdolla operaatiosta tehdyn sopimuksen määräykset koskemaan myös Suomea kumppanimaana. Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.  

Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt Suomen osallistumista hallituksen esityksessä (HE 209/2018 vp) käsiteltävään Naton koulutusoperaatioon Irakissa aiemmin syksyllä valtioneuvoston selvityksen (UTP 18/2018 vp) pohjalta ja antanut asiasta lausunnon (UaVL 10/2018 vp). Valiokunta piti lausunnossaan perusteltuna sitä, että Suomi osallistuisi valtioneuvoston esityksen mukaisesti Naton koulutusoperaatioon.  

Ulkoasiainvaliokunta toteaa pitäneensä valtioneuvoston selvitystä Irakin koulutusoperaatioon osallistumisesta (UTP 18/2018 vp) tietyiltä osin puutteellisena (UaVL 10/2018 vp) ja edellytti saavansa lisätietoja koskien joukkojen omasuojaa, voimankäyttövaltuuksia, oikeudellista asemaa ja kouluttajien tehtäviä ennen kuin operaatioon lähdetään. Valiokunta arvioi siksi hallituksen esitystä myös tätä taustaa vasten.  

Suomi on osallistumassa Naton koulutusoperaatioon enintään viidellä sotilaalla ja ensivaiheessa yhdellä esikuntaupseerilla. Tarkoituksena on, että Suomen lähettämät henkilöt olisivat operaatiossa vähintään kuuden kuukauden pituisen ajan, jota voidaan pidentää. Joukkojen poisvetäminen vaatisi ilmoituksen Naton Irak-operaation komentajalle vähintään kolme kuukautta etukäteen, jollei muuta sovita. Hallituksen esityksestä käy ilmi kirjeenvaihdolla sovittavan, että Suomen operaatioon lähettämät henkilöt siirretään Naton Euroopan joukkojen komentajan alaisuuteen operatiiviseen komentosuhteeseen ja Naton hyväksyttyjen voimankäyttösääntöjen alaisuuteen. Kirjeenvaihdolla vahvistetaan myös esimerkiksi kriisinhallintahenkilöstön rikosoikeudelliseen vastuuseen liittyvät menettelyt ja sovitaan turvallisuusluokiteltujen tietojen vaihtamiseen liittyvistä järjestelyistä. Kirjeenvaihdolla sovitaan myös Suomen rahoitusvastuista.  

Ulkoasiainvaliokunta toteaa käsitelleensä laajasti Irakin tilannetta ISIL:n vastaisen koalition toteuttamassa Operation Inherent Resolve (OIR)-operaatiossa osallistumisen jatkamista koskeneen selontekokäsittelyn (VNS 4/2018 vp) yhteydessä (UaVM 8/2018 vp). Irakin tilannetta ei siksi arvioida tämän hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. Valiokunta toistaa kuitenkin näkemyksensä, jonka mukaan Suomen tulee olla aktiivinen toimiessaan kahdenvälisesti, mutta myös EU:ssa, YK:ssa ja muilla foorumeilla sen varmistamiseksi, että Irakin yhteiskunnan vakautumista tuetaan mahdollisimman kokonaisvaltaisesti. 

Naton koulutusoperaation keskeinen sisältö, tavoitteet

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan tiedot Naton koulutusoperaation tehtävistä, toiminta-alueesta ja riskeistä ovat täsmentyneet. Operaation tavoitteena on tukea Irakin sotilaskoulutusjärjestelmän kehittämistä ja antaa strategisen tason tukea turvallisuussektorin uudistamiseen. Operaatio tulee keskittymään neuvonantotoimintaan Irakin puolustusministeriössä, maanpuolustuskorkeakoulussa ja muissa sotilasopetuslaitoksissa sekä Irakin armeijan eri aselajikouluissa, jotka sijaitsevat operaation toiminta-alueella. Operaatio on tarkoitus toteuttaa Bagdadin alueella ja Bagdadin lähellä Tajin ja Besmayan alueilla. 

Operaation tavoite on kouluttajien ja relevanttien viranomaisten kouluttaminen sellaiselle tasolle, jossa nämä kykenevät täyttämään tehtäviensä vaatimukset sekä ylläpitämään ja johtamaan sotilaskoulutusinstituutioita itsenäisesti. Operaation sotilaat eivät suorita taistelutoimia eivätkä toimi samaan aikaan taisteluoperaatioita tekevien irakilaisjoukkojen kanssa. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan operaatio ei myöskään anna koulutusta tai neuvonantoa joukoille, jotka eivät ole Irakin hallituksen suorassa kontrollissa. Valiokunta pitää näitä rajauksia puolustusvaliokunnan tapaan (PuVL 17/2018 vp) tarpeellisina.  

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan operaatio täydentää ISIL:n vastaisen koalition johtaman OIR-operaation ja muiden kansainvälisten toimijoiden toimintaa Irakissa. Operaation tehtävät ovat sellaisia, joihin OIR-operaatio on pyytänyt Naton tukea. Valiokunta pitää tärkeänä eri kansainvälisten operaatioiden toisiaan täydentävää luonnetta ja korostaa niiden välisen jatkuvan koordinaation merkitystä päällekkäisyyksien välttämiseksi. 

Asiantuntijakuulemisissa saadun tiedon mukaan suomalainen esikuntaupseeri toimisi yhteysupseerin tehtävässä. Valiokunta pitää tätä tehtävää keskeisenä juuri edellä mainitun koordinaation varmistamiseksi ja päällekkäisyyden välttämiseksi. Suomen osallistuminen niin OIR- kuin Naton koulutusoperaatioon korostaa tämän tehtävän merkitystä myös kansallisesta näkökulmasta. 

Saadun selvityksen perusteella tasa-arvonäkökulma ja YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1325 toimeenpano tullaan huomioimaan operaation toimeenpanossa. Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä erittäin tärkeänä. Lisäksi valiokunta painottaa, että koulutuksessa tulee kiinnittää huomiota niin humanitaarisen oikeuden kuin ihmisoikeuksien normien tuntemukseen. 

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen ohella Naton koulutusoperaatioon olisivat tässä vaiheessa kumppanimaista osallistumassa myös Ruotsi ja Australia. 

Joukkojen oikeudellinen asema sekä mandaatti

Operaation oikeudellinen perusta pohjautuu Irakin hallituksen 12.2.2018 kirjeitse Natolle lähettämään tukipyyntöön sekä Naton ja Irakin hallituksen aiempaan vuoden 2016 kirjeenvaihtoon, jolla perustettiin Naton puolustus- ja kehittämistoimet Irakissa (Defence Capacity Building, DCB). Jälkimmäinen kirjeenvaihto toimii joukkojen oikeudellista asemaa koskevaa sopimusta (SOFA) vastaavana järjestelynä uudelle koulutusoperaatiolle. Myös kumppanimaiden osallistuminen tapahtuu tämän kirjeenvaihdon pohjalta. Kirjeenvaihtoa päivitetään tarvittaessa, jos se operaation toimeenpanon edetessä osoittautuu tarpeelliseksi.  

Suomen osallistumisesta Naton Irakin koulutusoperaatioon on tarkoitus sopia Naton ja Suomen välisellä kirjeenvaihdolla. Kirjeenvaihto muodostaa sopimuksen Suomen osallistumisesta operaatioon. Sopimuksella ulotetaan em. Naton ja Irakin kirjeenvaihdolla tehdyn sopimuksen määräykset koskemaan myös Suomea kumppanimaana. Naton henkilöstöön kuuluville henkilöille on kirjeenvaihdolla sovittu Irakin myöntävän täysimittaisina diplomaattisia suhteita koskevan Wienin yleissopimuksen (SopS 3 ja 4/1970) mukaiset vastaavat erioikeudet, vapaudet ja helpotukset kuin on myönnetty Irakiin sijoitetuille diplomaattisille edustajille. Irak on sitoutunut helpottamaan Naton henkilöstön viisumi- ja tullivaatimuksia. Kirjeenvaihdolla on sovittu, että Naton henkilöstöön kuuluvilla sotilashenkilöillä on oikeus käyttää kansallista sotilasunivormuaan sekä pitää hallussaan ja kantaa aseita, jos se on heitä koskevien kansallisten määräysten mukaan sallittua. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan joukkojen oikeudellista asemaa koskeva järjestely vertautuu tavanomaiseen, joukkojen oikeudellista asemaa koskevaan sopimukseen (Status of Forces Agreement, SOFA), joka toimii yleisesti kriisinhallintaoperaatioihin osallistumisen pohjana.  

Voimankäyttösäännöt, oma suoja

Hallituksen esityksessä kerrotaan, että operaatiossa lähtökohtana on voimankäyttö vain itsepuolustustarkoituksessa, jonka perustana on kansainvälisen oikeuden tunnustama yksilön itsepuolustusoikeus. Kansallisesti yksilön itsepuolustusoikeus perustuu rikoslaissa (39/1889) säädettyyn hätävarjeluun. Operaation voimankäytön sääntöjen mukaan operaatio voi myös puolustaa omia tukikohtiaan ja suojata henkilöstöään sekä operaation kannalta kriittistä materiaalia. Irakin hallituksen ja Naton välillä on sovittu operaation voimankäytön periaatteista em. mukaisesti. Suomen osalta voimankäytöstä säädetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:ssä. Saadun selvityksen mukaan operaation voimankäyttösäännöt ovat tämänkaltaiselle koulutusoperaatiolle tyypilliset.  

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Naton koulutusoperaatio kytkeytyy yleisellä tasolla ISIL:n vastaisen koalition laajempaan viitekehykseen, mutta toimii kuitenkin itsenäisenä operaationa omassa komentoketjussaan. Tukikohtien omasuojan ja logistiikan osalta hallituksen esityksessä todetaan, että operaatio mahdollisuuksien mukaan tukeutuisi OIR-operaation joukkoihin ja että tätä koskevia yhteistoimintajärjestelyjä suunnitellaan parhaillaan. Valiokunta toteaa Naton koulutusoperaation toimivan ympäristössä, jossa kaikkiin uhkakuviin tulee varautua perusteellisesti. Omasuojan riittävyyttä operaatioalueen olosuhteissa mahdollisesti nopeastikin tapahtuvien muutosten perusteella tulee arvioida jatkuvasti.  

Loppuhuomio

Ulkoasiainvaliokunta toteaa saaneensa riittävästi selvyyttä niihin kysymyksiin, joihin se edellytti Naton koulutusoperaatiota koskevan valtioneuvoston selvityksen (UTP 18/2018 vp) käsittelyn yhteydessä lisätietoa (UaVL 10/2018 vp). Valiokunta toteaa lisäksi, että asiantuntijakuulemisissa saadun arvion mukaan nyt hyväksyttävänä oleva sopimusjärjestely täyttää asianmukaisella tavalla Suomen osallistumisen edellytykset.