Perustelut

Yleistä

Valtion tilinpäätöskertomus sisältää talousarviolain 17 §:n mukaisesti valtion tilinpäätöksen ja tarpeelliset muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnan tuloksellisuuden kehittämisen kannalta tärkeimmistä seikoista. Kertomus sisältää lisäksi valtion rahastojen tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista. Vuodelta 2005 annettu tilinpäätöskertomus on toinen uusimuotoinen hallituksen valtiontaloudellinen kertomus eduskunnalle.

Tilinpäätöskertomus käsittää kaikkiaan (osat I—III) yli 600 sivua. Kertomuksen I osa koskee hallituksen vaikuttavuusselvitystä. Toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta käsitellään taloudellisen kehityksen sekä talous- ja rakennepolitiikan, valtiontalouden tilan ja hallituksen politiikkaohjelmien kautta. Valiokunnan toiveiden mukaisesti osa I ei enää sisällä ministeriöiden vaikuttavuuskatsauksia, joiden katsottiin valiokunnan mietinnössä VaVM 28/2005 vp sisältävän päällekkäistä tietoa osion II kanssa.

Eduskunnan toivomusten mukaisesti tilinpäätöskertomus sisältää hallituksen vastauksen eduskunnan talousarviolausumiin. Samoin mukana ovat tilimuistutuskertomukset, joissa hallitus raportoi niistä toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt vuodelta 2005 annetun valtiontilintarkastajien kertomuksen ja sitä koskevan valtiovarainvaliokunnan mietinnön johdosta. Tilinpäätöskertomuksen osa II sisältää ministeriöiden toimialan toiminnan tuloksellisuuden kuvaukset.

Erillisenä niteenä oleva osa III käsittää tilinpäätöslaskelmat. Asiallisesti valtion tilinpäätös valmistuu Valtiokonttorin tilinpäätösehdotuksen valmistuttua, eikä siihen tehdä valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston käsittelyssä muutoksia. Valtion tilinpäätöksen hyväksyy ja allekirjoittaa tasavallan presidentti valtioneuvoston tekemästä ratkaisuehdotuksesta. Valtiovarainministeri varmentaa allekirjoituksellaan presidentin päätöksen.

Valtioneuvoston controllerin arviointi- ja vahvistuslausuma tilinpäätöskertomuksen oikeellisuudesta ja riittävyydestä kertomuksen sivuilla 88—91 on tärkeä. Talousarviolain mukaisesti valtioneuvoston controller on varmistanut valtioneuvostolle, että valtion tilinpäätöskertomus antaa talousarviolaissa säädetyllä tavalla oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta, valtion tuotoista ja kuluista, valtion taloudellisesta asemasta sekä tuloksellisuudesta.

Eduskunnan ohjausroolin näkökulmasta on merkittävää, että eduskuntaan perustettaneen tulevan vaalikauden alkupuolella tarkastusvaliokunta, jonka työstä tilinpäätöskertomuksen käsittely muodostanee keskeisen osan. Tarkastusvaliokunta tulee valvomaan valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta, valtion talousarvion noudattamista ja tulostavoitteiden saavuttamista sekä arvioimaan toiminnan vaikuttavuutta. Valtiovarainvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtion tilinpäätöskertomusta on tarkoituksenmukaista käyttää edelleen myös taustamateriaalina talousarviomietinnön laadinnassa.

Vaikuttavuusraportointi ja tavoitteiden saavuttaminen

Valtion talousarvio muodostaa perustan tilinpäätösraportoinnille. Talousarvioesityksen perusteluosien tunnuslukuineen tulisi antaa oikea ja riittävä kuva määrärahojen käyttötarkoituksesta ja tavoitteista. Tärkeää on myös kiinnittää huomiota yhteiskunnalliselle vaikuttavuudelle asetettavien selkeiden tavoitteiden kehittämiseen ja vaikuttavuuden kustannusten arviointiin.

Tilinpäätöskertomus antaa kokonaisuutena kohtuullisessa määrin oikean ja riittävän kuvan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehityksen pääpiirteistä ja painopisteinä pidetyistä asioista. Toiminnan ja talouden kuvauksen yhdistämisen tulee osoittaa, mitä budjetoiduilla määrärahoilla on saatu aikaan. Lisäksi valtiontalouden ja julkisen talouden tilasta ja riskeistä sekä mm. valtion eläkevastuusta ja sen kattamatta olevasta määrästä esitetyt tiedot ja arviot täydentävät valtion tilinpäätöksen antamaa kuvaa valtion taloudellisesta asemasta.

Valiokunta pitää kuitenkin valtioneuvoston controllerin omassa arviointi- ja vahvistuslausumassaan esittämää kritiikkiä oikeana. Useiden taloudellisesti merkittävien valtionapu- ja valtion rahoitustukijärjestelmien sekä erilaisten etuisuuksien vaikuttavuuden arvioinnissa on puutteita. Samoin olisi parannettava taloudellisesti merkittävien säädösten toimivuutta ja toteutuneiden taloudellisten vaikutusten jälkikäteistä arviointia. Oikean ja riittävän kuvan raportoimiseksi yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta olisi tarpeen, että taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävimmät säädökset tai säädösperusteiset järjestelmät arvioitaisiin systemaattisesti muutaman vuoden kuluttua säädöksen antamisesta tai oleellisesta muuttumisesta taikka olosuhteiden merkittävästä muutoksesta. Valiokunta pitää myös tärkeänä sitä, että jo hallituksen esityksiä valmisteltaessa tulee kiinnittää huomiota säädöksen vaikutusten arviointiin ja niiden dokumentointiin.

Valtion toiminnallista tuloksellisuutta koskevista tilinpäätöskertomuksen tiedoista saa kuvan niistä asioista, joita on pidetty painopisteinä eri hallinnonaloilla. Valiokunta pitää kuitenkin huolestuttavana, että riittävillä taloudellisuutta koskevilla tavoitteilla ohjattujen, oikeat ja riittävät tiedot raportoivien tilivirastojen osuus oli valtiontalouden tarkastusviraston mukaan vain 22 prosenttia vuonna 2005. Tavoitteiden saavuttamisesta ja varsinkaan saavuttamatta jättämisestä sekä toimenpiteiden kustannuksista ei raportoida riittävän järjestelmällisellä tavalla. Valiokunnan mielestä tavoitteiden saavuttamista ja tehokkuuden kriittistä arviointia tulisikin selkeästi syventää.

Valtion henkilöstöjohtaminen

Valtion henkilöstöpolitiikan osalta tilinpäätöskertomus antaa perustiedot henkilöstöpolitiikan ja henkilöstörakenteen sekä työtyytyväisyyden kehityksestä koko valtion ja hallinnonalojen tasolla. Hallinnonaloittain on lisäksi annettu vaihtelevasti tietoja henkilöstön rakenteesta ja työtyytyväisyydestä sekä myös osaamisen ja toimintatapojen kehittymisestä.

Valtion budjettitalouden virastoissa ja laitoksissa työskenteli 123 821 henkilöä marraskuussa 2005. Heistä 49 prosenttia oli naisia ja 51 prosenttia miehiä. Määrä on 5,2 prosenttia työllisestä työvoimasta. Henkilöstöstä 92 prosenttia työskenteli kokoaikaisesti ja 8 prosenttia osa-aikaisesti. Osa-aikaisten henkilöiden määrä ja osuus laskivat edellisestä vuodesta. Naiset olivat useammin osa-aikaisia kuin miehet.

Henkilöstöstä 18 prosenttia työskenteli määräaikaisessa palvelussuhteessa. Heidän osuutensa laski 0,3 prosenttiyksikköä vuoteen 2004 verrattuna. Määräaikaiseen palvelussuhteeseen ei ole otettu mukaan mm. tukityöllistettyjä, harjoittelijoita ja oppisopimussuhteisia, työllistämistuella palkattuja eikä yliopistoon tai korkeakouluun palvelussuhteessa olevia opiskelijoita. Näiden ryhmien osuus henkilöstöstä oli 7,8 prosenttia. Vastaava luku oli 8,4 prosenttia vuonna 2004. Valiokunta korostaa, että määräaikaiselle palvelussuhteelle on aina oltava lain mukainen peruste. Aiempien kannanottojensa mukaisesti valiokunta pitää tarpeellisena määräaikaisten palvelussuhteiden määrän selvää vähentämistä. Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että tilinpäätöskertomuksessa määräaikaisten palvelussuhteiden kehitystä budjettitaloudessa seurataan myös jatkossa.

Vuonna 2005 valtion henkilöstön kokonaistyötyytyväisyys ja tyytyväisyys johtamiseen olivat kertomuksen mukaan melko hyvällä tasolla. Valtiolla on panostettu johtamisen kehittämiseen, mikä näkyy entistä myönteisempinä arvioina. Valiokunta korostaa, että laadukkaalla henkilöstövoimavarojen johtamisella ja kehittämisellä tuetaan valtiotyönantajan kilpailukykyä osaavasta työvoimasta.

Sairauspoissaoloja oli keskimäärin 8,8 päivää henkilötyövuotta kohti. Henkilöstön ikääntymisestä huolimatta sairauspoissaolot ovat pysyneet kertomuksen mukaan hallinnassa. Vuodesta 2001 keskimääräinen eläkkeelle siirtymisikä nousi 0,4 vuodella. Samassa ajassa henkilöstön keski-ikä on noussut 42,4 vuodesta 43,1 vuoteen.

Uusien palkkausjärjestelmien toteutus eteni vuoden 2005 aikana merkittävästi kattaen vuoden lopussa yli 95 prosenttia henkilöstöstä. Marraskuussa 2005 keskimääräinen kokonaisansio tulospalkkioineen oli miehillä 3 017 euroa ja naisilla 2 431 euroa kuukaudessa. Miesten ja naisten ansioeroja selittävät valtion henkilöstötilinpäätöksen mukaan tehtävien vaativuuserot ja työtehtävien segrekoituminen mies- ja naisaloihin. Vuodesta 2001 vuoteen 2005 säännöllisen työajan ansio tulospalkkioineen nousi keskimäärin 17 prosentilla. Naisten ansiot (18,3 %) nousivat enemmän kuin miesten (16,5 %). Valiokunta pitääkin erittäin tärkeänä sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä.

Julkisen talouden tuottavuus

Tuottavuuden parantamisella on keskeinen sija julkisen talouden kestävyyden varmistamisessa. Väestön ikääntyminen ja sen aiheuttama palveluiden lisätarve sekä työvoiman tarjonnan pieneneminen johtavat keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä julkisen talouden merkittävään alijäämään ja velkaantumiseen, ellei julkisten palveluiden kustannuskehitys pysy hallinnassa.

Julkisen palvelutuotannon tuottavuuden parantamiseksi hallitus käynnisti vuonna 2003 tuottavuusohjelman. Sen tarkoituksena on sopeuttaa valtionhallinto väestön ikääntymiseen ja työvoiman tarjonnan supistumiseen sekä luoda osaltaan tilaa avoimen sektorin työvoimatarpeille. Hallinnonalojen tuottavuusohjelmat valmistellaan ministeriöissä. Tavoitteena on, että valtion työvoimatarve on 9 600 henkilötyövuotta nykyistä pienempi vuonna 2011. Tämä vastaa noin 8 prosenttia nykyisestä henkilöstömäärästä.

Valiokunta korostaa, että julkisten palveluiden saatavuus ei saa vaarantua tuottavuusohjelman myötä. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että tuottavuustavoitteisiin ja -mittareihin liittyy joillakin hallinnonaloilla myös ongelmia, esimerkiksi aliresursointi voi johtaa pitkällä aikavälillä jopa kustannusten kasvuun ja tekemättömien töiden kasaantumiseen.

Muita havaintoja

Veropolitiikka.

Hallituksen veropolitiikan tavoitteena on Suomen verojärjestelmän kilpailukyvyn säilyttäminen ja veropohjan turvaaminen eri veromuodoissa. Toisaalta verotuksen avulla pyritään toteuttamaan hallitusohjelmaan kirjatut tavoitteet työllisyyden edistämiseksi ja valtion talouden vakauttamiseksi.

Työllisyyden edistämiseksi hallituksen tavoitteena on ollut keventää työhön kohdistuvaa verotusta vaalikauden aikana vähintään 1,12 miljardilla eurolla. Toteutuneiden ansiotuloveronkevennysten arvioidaan olevan noin 2,65 miljardia euroa. Kevennykset on toteutettu tilinpäätöskertomuksen mukaan siten, että painopiste on työllisyyssyistä työhön ja erityisesti pieni- ja keskituloisten ansiotuloihin kohdistuvassa verotuksessa.

Ansiotulojen valtion verotus on progressiivista, sen sijaan pääomatulo- ja arvonlisävero ovat puhtaita tasaveroja. Tasaveroon perustuva kunnallisvero on vähennysten johdosta siirtynyt lievästi progressiivisen veron suuntaan.

Hallitus on tukenut vuonna 2005 työllisyyttä veronkevennysten ohella myös muilla veropoliittisilla toimenpiteillä kuten kotitalousvähennyksellä ja matalapalkka-alojen työnantajatuella. Lisäksi tarkasteluvuoden alusta lukien arvonlisäveron huojennuksen alaraja nostettiin 22 500 euroon. Edellä mainittujen uudistusten arvioitiin tilinpäätöskertomuksen perusteella tuottavan työpaikkoja matalapalkkaisille palvelualoille, edistävän pienten yritysten toimintaa ja kasvua sekä ehkäisevän harmaata taloutta. Työllisyysaste nousikin 68 prosenttiin vuonna 2005. Tarkasteluvuoden aikana syntyi noin 50 000 uutta työpaikkaa. Näin ollen valiokunta pitää hallituksen tulo- ja veropolitiikkaa onnistuneena. Kertomusvuoden aikana tehtiin lisäksi päätös varallisuusveron poistamisesta vuoden 2006 alusta alkaen.

Toteutetuista veronkevennyksistä huolimatta valtion saamat verotulot ovat kasvaneet tämän vaalikauden aikana. Vuonna 2005 verokertymä oli 31,3 miljardia euroa, kun se vielä vuonna 2002 jäi 30,2 miljardiin euroon. Julkisyhteisön keräämien verojen ja pakollisten sosiaaliturvamaksujen suhde kokonaistuotantoon nousi hyvästä työllisyyskehityksestä johtuen 44,5 prosenttiin. Kuntien ja valtion yhteenlaskettu tuloverokertymä kasvoi 3,5 prosenttia.

Valtion omistajapolitiikka.

Valtion liikelaitosten yhteenlaskettu tase oli vuoden 2005 lopussa 10,4 miljardia euroa. Lisäksi valtiolla on omistuksia kaikkiaan 14 pörssiyhtiössä ja yli 50 muussa yhtiössä. Vuoden 2005 lopussa valtion omistuksen arvo pörssiyhtiöissä oli 19,4 miljardia euroa. Valtio myi tarkasteluvuoden aikana Kemira Oyj:n, Vapo Oy:n, TeliaSonera AB:n ja Sampo Oyj:n osakkeita sekä sai Fortum Oyj:ltä osakeosinkona Neste Oil Oyj:n osakkeita. Saaduilla myyntituloilla on pystytty vähentämään valtionvelkaa. Valtionvelka oli vuoden 2005 päättyessä nimellisarvoltaan 60 044 miljoonaa euroa. Vähennystä edelliseen vuoteen verrattuna oli 5,9 prosenttia.

Liikevaihdoltaan suurin valtionyhtiö oli vuonna 2005 Neste Oil ja pienin Metsähallitus Consulting. Liikevaihtoaan kasvattivat eniten Altia, Finnair ja Suomen Posti.

Valtioneuvosto päätti kesäkuussa 2004 markkinaehtoisesti toimivien valtionyhtiöiden ja osakkuusyhtiöiden omistajaohjauksen keskittämisestä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että näin voidaan varmistaa valtion omistajapolitiikan ja -ohjauksen avoimuus ja johdonmukaisuus. Keskittäminen toteutetaan 1.5.2007, jolloin uusi omistajaohjausyksikkö aloittaa toimintansa valtioneuvoston kansliassa.

Valtioneuvoston omistajapolitiikkaa koskevan periaatepäätöksen pohjalta valtionyhtiöitä ja valtion osakkuusyhtiöitä kehitetään niin, että omistuksen arvo pitkällä aikavälillä kasvaa. Markkinaehtoisesti toimivien yhtiöiden tulee olla kannattavia ja kilpailukykyisiä. Valiokunta pitää hyvänä menettelynä sitä, että omistajajärjestelyt harkitaan aina yhtiökohtaisesti voimassa olevien eduskunnan antamien valtuuksien rajoissa. Myös omaisuuden myyntiä suunniteltaessa tulee kiinnittää huomiota pitkällä aikavälillä saatavaan tuottoon ja valtion tuleviin vastuisiin varautumiseen.

Valtion tilinpäätöskertomuksen kehittäminen

Tilinpäätöskertomus 2005 sisältää erittäin kuvaavia hallinnonalarajat ylittäviä katsauksia. Kertomuksessa olisi kuitenkin kehitettävä nykyistä rohkeampaa ja selkeämpää teemojen valintaa sekä ministeriöiden toimialojen tuloksellisuuden kuvauksissa että kertomuksen poikkihallinnollisissa osissa. Tällaisten aihepiirien aikaperspektiivi voisi olla useampi vuosi.

Tilinpäätöskertomuksessa ei ole tarpeen raportoida kaikista asioista joka vuosi. Hallinnon pelkän toiminnan kuvailua tulisi selvästi vähentää. Kertomus ei voi valiokunnan mielestä enää laajeta nykyisestään, päinvastoin sivumäärää tulisi kyetä vähentämään.

Valiokunta pitäisi selkeänä menettelynä, että tilinpäätöskertomuksen ja talousarvioesityksen perusrakenne olisi sama. Lisäksi ministeriöiden toimialan toiminnan tuloksellisuuden kuvauksissa tulisi olla nykyistä yhtenäisempi ja systemaattisempi ote sekä tunnuslukujen käytön tulisi olla johdonmukaista.

Valiokunta pitää myös erittäin tärkeänä, että tilinpäätöskertomuksen sisältämästä tilinpäätös-osiosta ilmenisi valtuuksien käyttö. Tietoja valtion taloudellisesti merkittävistä monivuotisista sopimusvastuista ei ole laadittu yhtenäisellä tavalla eivätkä ne välttämättä sisällä kaikkia vastuita. Näin ei ole voitu täysin varmistua monivuotisia sopimusvastuita koskevien tietojen oikeudellisuudesta.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että aidon tilivelvollisuuden toteutuminen edellyttää ministeriöiden johdon sitoutumista tuloksellisuuden raportointiin ja mittaamiseen. Valiokunta korostaa valtion tilinpäätöskertomuksen merkittävyyttä valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan kannalta.

Talousarviolausumat

Tilinpäätöskertomukseen sisältyvät hallituksen vastaukset lausumiin, jotka eduskunta on hyväksynyt talousarvioiden käsittelyn yhteydessä vuoden 2003 talousarviosta alkaen.

Lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminnan järjestäminen ja rahoitus.

Eduskunta on edellyttänyt jo vuonna 2002, että mahdollisuudet aloittaa lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminta valtakunnallisena, valtion talousarviosta rahoitettavana toimintana selvitetään pikaisesti. Hallitusohjelmaan kirjattiinkin vuonna 2003 tavoitteeksi, että "osana turvaverkostoa kehitetään lääkäri- ja pelastushelikopteritoimintaa koko maassa. Pyrkimyksenä on pelastushelikopteritoiminnan rahoituksen siirtäminen raha-automaattiavustusten sijaan valtion talousarviosta tapahtuvaksi".

Asiaa selvittänyt sisäasiainministeriön työryhmä ei pitänyt täyttä rahoitusta valtion talousarviosta toteuttamiskelpoisena, vaan päätyi esittämään ns. kumppanuusmallia. Mallin mukaan sisäasianministeriö rahoittaa etsintä- ja pelastustoiminnan, sairaanhoitopiirit lääkinnällisen toiminnan ja lentotoiminta rahoitetaan raha-automaattiyhdistyksen avustuksella. Valtiovarainvaliokunta on mietinnössään VaVM 45/2005 vp katsonut, että toiminnan järjestäminen ja rahoitus vaativat vielä lisäselvityksiä, sekä pitänyt edelleen parhaana vaihtoehtona rahoituksen siirtämistä valtion talousarviosta tapahtuvaksi.

Sisäasiainministeriö on asettanut vuonna 2006 uuden työryhmän selvittämään lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminnan järjestelyjä. Työryhmän tulee tehdä ehdotus toiminnan hallinnoinnista tulevaisuudessa. Tavoitteena on selkeyttää rahoitusta ja ohjeistusta sekä selvittää mahdolliset lakimuutostarpeet.

Eduskunta on valtiovarainvaliokunnan mietinnössä VaVM 41/2006 vp edellyttänyt, että lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminta rahoitetaan tulevaisuudessa valtakunnallisena toimintana valtion talousarviosta. Valiokunta pitää huolestuttavana asian käsittelyn pitkittymistä ja pitää edelleen erittäin tärkeänä toiminnan nopeaa selkeyttämistä.

Poistettavat lausumat.

Valiokunta katsoo, että seuraavien lausumien johdosta suoritetut, kertomuksessa selostetut toimenpiteet ovat riittäviä tai lausumat ovat muutoin käyneet tarpeettomiksi:

EK 33/2004 vp — HE 151/2004 vp, HE 244/2004 vp ja HE 255/2004 vp

• Vähävaraisimpien kansalaisten elämäntilanteen helpottaminen
• Tutkimus- ja kehitystoiminnan rahoitus ja liikenneväyläinvestoinnit
• Peruspalveluohjelman ja peruspalvelubudjetin toteutuminen
• Matkojen yhdistelymallin ja asiakaspalvelun toteutuminen
• Rikosasioiden sovittelu
• Erityisryhmien asunto-olojen parantaminen
• Rikosasioiden sovittelu

EK 16/2005 vp — HE 62/2005 vp

• Rikosasioiden sovittelu