Perustelut

Somalian tilanteesta

Ulkoasiainvaliokunta totesi Sahelin aluetta koskevassa mietinnössään (UaVM 13/2012 vp), että uhkakuvien monimuotoisuus ja valtioiden keskinäisriippuvuus merkitsevät, että Pohjois-Afrikan kehitys heijastuu yhä välittömämmin Euroopan turvallisuuteen ja kehitykseen. Valiokunta katsoi, että alueen turvallisuuden vahvistaminen edellyttää mm. demokratian, naisten aseman ja kestävän kehityksen vahvistamista ml. miljoonien uusien työpaikkojen luomista ja väestönkasvun hallintaa. Valiokunta peräänkuulutti siviilikriisinhallinnan, erityisesti oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien ja poliittisen dialogin, vahvistamista ottaen huomioon Afrikan kriisien taustalla vaikuttavat tekijät.

Somalian poliittinen tilanne on viimeisen vuoden aikana kehittynyt myönteisesti. Tilanne on kuitenkin edelleen hauras, ja yli 20 vuotta sisällissotaa käyneen maan vakauttaminen kestää vuosia. Kansainvälinen läsnäolo on keskeistä vakauden ylläpitämisen kannalta. Turvallisuustilanne on edelleen epävakaa. Vaikka Afrikan unionin operaation (AMISOM, African Union Mission in Somalia) joukot ja Somalian asevoimat ovat vallanneet alueita ääriryhmiltä ja pääkaupunki Mogadishussa taistelut ovat lakanneet, terrorismin uhka on selvityksen mukaan pääkaupungissa edelleen suuri.

Merirosvous on todellinen uhka sekä ruoka-apukuljetuksille että kauppamerenkululle. Merirosvojen toiminta ulottuu entistä kauemmaksi rannikolta ja perustuu suunnitelmalliseen toimintaan merellä. Saadun selvityksen mukaan merirosvouden keskeinen syy on järjestäytynyt rikollisuus ja taloudelliset edut. Vuonna 2011 tilastoitiin 176 hyökkäysyritystä, joista onnistuneita hyökkäyksiä oli 25, ja lunnasrahojen määräksi on arvioitu noin 160 miljoonaa euroa. Vuonna 2012 kaappausten määrä kääntyi laskuun ja oli yhteensä 75. Somalian nälänhädän helpottuminen on vähentänyt meritse toimitettavan avun määrää. Valiokunta esitti edellä mainitussa mietinnössään huolen siitä, että EU:ssa ei ole kyetty sopimaan yhteisestä toimintalinjasta suhtautumisessa sieppauksiin ja erityisesti lunnasrahavaateisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi edistää yhteisen toimintalinjan laatimista tässä suhteessa.

Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että Somalian myönteisen kehityksen lujittaminen edellyttää kansainväliseltä yhteisöltä pitkäjänteisyyttä ja kriisinhallinnan, kehitysyhteistyön sekä humanitaarisen avun kokonaisvaltaista toteuttamista. On selvää, että merirosvouden syiden poistaminen ei ole mahdollista vain kriisinhallinnan keinoin, vaan se edellyttää mm. köyhyyden vähentämistä ja poliittisen vakauden vahvistamista.

Suomi on tukenut alueen kehitysponnisteluja kahden viimeisen vuoden aikana noin 8 miljoonalla eurolla vuosittain. Suurin osa tuesta on ollut humanitaarista apua. Kehitysyhteistyötä alueella on toteutettu pääosin kansalaisjärjestöjen kautta. Hankkeita on ollut yhteensä yli 30, ja niissä on hyödynnetty myös somalidiasporan asiantuntemusta. Suomi on tukenut Somaliaa myös alueellisten hankkeiden (IOM ja UNICEF) kautta. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi on tukenut Somalian perinteisten johtajien dialogin lisäämistä. Valiokunta pitää perusteltuna, että tarvittaessa myös sotilaallisen kriisinhallinnan välineitä käytetään alueen kehityksen tukemiseen.

Euroopan unionin Afrikan sarven strategialla on pyritty demokraattisten rakenteiden vahvistamiseen, turvallisuuden edistämiseen ja köyhyyden vähentämiseen. Vuodesta 2008 lähtien toiminut EU:n ensimmäinen merellinen kriisinhallintaoperaatio (Atalanta) on osa kansainvälisen yhteisön toimia Somalian turvallisuustilanteen vahvistamiseksi. Somalian merialueella ja Intian valtamerellä toimivat Atalanta-operaation lisäksi mm. Nato, Kiina, Venäjä ja Intia sekä Yhdysvallat. Varustamot ovat osaltaan kehittäneet merirosvouden vastaisia toimintamalleja.

Suomen osallistuminen EUNAVFOR Atalanta -operaatioon (AVPD-alussuojausosasto)

Ulkoasiainvaliokunta on korostanut johdonmukaisesti, että Suomen turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen kansainvälisestä turvallisuudesta ja vakaudesta. Valiokunta toteaa kuitenkin, että viimeisten kymmenen vuoden aikana Suomen osallistuminen on laskenut merkittävästi (keskiarvot vuonna 2000/1629 ja vuonna 2011/349). Kriisinhallinnalla pyritään turvallisuuden vahvistamisen lisäksi myös kansallisten suorituskykyjen kehittämiseen. Ulkoasiainvaliokunta puolsi yksimielisesti (UaVM 8/2010 vp) Suomen osallistumista Atalanta -operaatioon miinalaiva Pohjanmaalla (1.2.—30.4.2011). Ulkoasiainvaliokunta edellytti mietinnössään, että osallistumisesta saadut kokemukset, mukaan lukien operaation vaikuttavuus, arvioidaan huolellisesti ja että niistä informoidaan eduskuntaa. Nyt käsiteltävänä olevassa selvityksessä todetaan kuitenkin hyvin suppeasti, että kyseessä oli ensimmäinen kerta, kun merivoimat osallistui aluksella kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan ja että kokemukset osallistumisesta olivat myönteisiä. Valiokunta edellyttää, että miinalaiva Pohjanmaan osallistumisen kokemuksista ja operaation vaikuttavuudesta informoidaan eduskuntaa em. mietinnön mukaisesti.

Vuonna 2012 tehdyn tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan yhteisen kokouksen (TP-UTVA) linjauksen mukaan Suomen on tarkoitus osallistua EUNAVFOR Atalanta -operaatioon enintään 25 sotilaan vahvuisella itsenäisellä alussuojausosastolla (AVPD). Suomen itsenäisen alussuojausosaston tehtävä on suojata Maailman elintarvikeohjelman (World Food Programme, WFP) ruokakuljetuksia lähtösatamasta määräsatamaan. Osallistuminen kestää enintään 6 kuukautta ja sijoittuu maalis- ja heinäkuun väliseen ajankohtaan vuonna 2013. Lisäksi Suomen on tarkoitus jatkaa osallistumistaan operaatiossa esikuntahenkilöstöllä (enintään 10 sotilasta).

Itsenäisiä alussuojausosastoja on käytetty Atalanta-operaatiossa vuoden 2011 lopulta alkaen. Puolustusvaliokunnan lausunnon (PuVL 1/2013 vp) mukaan alussuojausosastot ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi torjua yksittäisten alusten kaappauksia. Osastot koostuvat 12—25 sotilaasta, jotka toimivat suojattavalla aluksella lähtösatamasta määräsatamaan. Atalanta-operaation päätavoitteena on turvata WFP:n alusten ruoka-apukuljetuksia Somaliaan. AVPD:n tehtävänä ei ole suorittaa alustarkastuksia tai jäljittää tai ottaa kiinni merirosvoja. AVPD:t ovat toimineet Antigua ja Barbudan lipun alla Caroline Scan -aluksella noin vuoden. Alus ei ole joutunut kiinniottotilanteisiin eikä voimankäyttötilanteita ole syntynyt. Puolustusvaliokunta pitää Suomen osallistumista perusteltuna ja tarpeellisena ottaen huomioon Suomen pitkäaikainen sitoutuminen Euroopan unionin Somalian vakauttamiseen tähtäävään kokonaisvaltaiseen toimintaan.

Alustava kustannusarvio Suomen osallistumisesta operaatioon enintään 25 sotilaan vahvuisella itsenäisellä alussuojausosastolla 6 kuukauden ajan on 4,8 miljoonaa euroa. Ulkoasiainministeriön henkilöstö- ja koulutusmenojen osuus on 1,5 miljoonaa euroa ja puolustusministeriön kalusto- ja hallintomenojen osuus 3,3 miljoonaa euroa. Kustannukset sisältyvät vuoden 2013 talousarvioon.

Suomen kehityspoliittisen ohjelman sekä Afrikka-strategian tavoitteena on Suomen tuen lisääminen Somalian rauhan ja kehityksen edistämiseksi. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi jatkaa tukeaan Afrikan konfliktien ehkäisyssä ja vakauttamisessa, ja valiokunta korostaa, että Atalanta- AVPD -operaatioon osallistuminen tulee nähdä osana tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

Riskiarvio ja voimankäyttövaltuudet

Ulkoasiainvaliokunta katsoi, että hallituksen antama selvitys ei ollut riittävä riskianalyysin ja voimankäyttövaltuuksien osalta, ja sai pyynnöstään tältä osin lisäselvityksen (6.2.2013). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaiselle alussuojausosastolle aiheutuvat uhkat liittyvät terveysriskeihin ja turvallisuuteen tilanteissa, joissa suojattavaa alusta vastaan kohdistuu aseellista toimintaa. Saadun selvityksen mukaan riskitaso on verrattain alhainen, ja asiantuntijakuulemisen perusteella laivan lähtö- ja määräsatamissa se ei ole korkea. Alussuojaosaston varoitustulikapasiteetilla voidaan ennaltaehkäistä mahdollisia hyökkäyksiä alukselle.

AVPD on osa Atalanta-operaatiota, jolle on hyväksytty voimankäyttösäännöt Euroopan unionin neuvostossa. Saadun selvityksen mukaan voimankäyttösäännöt antavat AVPD:lle riittävät mahdollisuudet voimankäyttöön niin, että se voi turvata sekä itseään että suojattavaa alusta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen on tarkoitus antaa samanlainen varauma kuin miinalaiva Pohjaanmaan osallistumisen yhteydessä siitä, että kiinniotettuja ei voida siirtää maihin, joissa kuolemanrangaistus on mahdollinen.

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:n 1 momentin mukaan sotilaallisessa kriisinhallintaoperaatiossa palvelevalla sotilaalla on palvelustehtävää suorittaessaan oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Pykälän 2 momentin mukaan voimakeinoja voidaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa operaation tavoitteeseen nähden ja operaatiolle vahvistettujen voimankäyttösäännösten mukaisia.

Atalanta-operaation voimankäyttösäännöissä edellytetään, että voimaa käytetään vain oikeassa suhteessa uhkaan nähden ja vain, kun se on välttämätöntä operaation toteuttamiseksi. Äärimmäisenä keinona kuolettavaa voimaa voidaan käyttää merirosvojen hyökkäysten estämiseksi. Toiminnassa otetaan kuitenkin huomioon humanitaarisen oikeuden mukaiset voimankäytön välttämättömyysperiaate, voimankäytön minimoinnin periaate ja suhteellisuusperiaate. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että sotilaallisissa kriisinhallintatehtävissä palvelevalle henkilöstölle annetaan riittävä voimankäyttösääntöjä koskeva koulutus.

Kansallinen päätöksenteko kriisinhallintaoperaatioissa ja eduskunnan kuuleminen

Ulkoasiainvaliokunta on korostanut johdonmukaisesti (UaVM 11/2007 vp, UaVM 3/2009 vp, UaVM 4/2009 vp, UaVL 10/2010 vp, UaVL 2/2011 vp) sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden valmistelun kehittämistarvetta, jotta eduskunnalle voidaan antaa oikea-aikaisesti mahdollisimman täsmälliset tiedot operaatioista ja niihin liittyvistä suunnitelmista.

Kriisinhallintalain (211/2006) mukaisen päätöksentekomenettelyn mukaan tasavallan presidentti päättää Suomen osallistumisesta ja osallistumisen lopettamisesta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Ennen esityksen tekemistä valtioneuvosto kuulee eduskuntaa joko selvitys- tai selontekomenettelyn kautta riippuen operaation mandaatista, laajuudesta ja vaativuudesta. Ulkoasiainvaliokunta voi kriisinhallintalain ja perustuslain (97 §) nojalla tuoda sen päätettävissä olevan selvityksen keskusteltavaksi eduskunnan täysistuntoon.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston on kuultava eduskuntaa tai eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa 3 §:n 1 momentin mukaisesti, mikäli suomalaiselle kriisinhallintajoukolle määrättyjä tehtäviä suunnitellaan operaation aikana olennaisesti muutettaviksi. Valiokunta kiinnitti huomiota tähän mm. Syyrian tarkkailijaoperaation lakkautuksen yhteydessä (UaVX 11/2012 vp — UTP 7/2012 vp), josta olisi tullut tiedottaa oikea-aikaisesti eduskunnalle.

Suomen osallistumista Atalanta-AVPD-operaatioon käsiteltiin valmistelevasti tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan (UTVA) yhteisessä kokouksissa 14.6.2012 ja uudestaan 30.11.2012. Ulkoasiainvaliokunnalle tiedotettiin asiasta kriisinhallintakatsauksen yhteydessä 5. päivänä joulukuuta 2012. Kriisinhallintalain mukainen selvitys saapui ulkoasiainvaliokuntaan vasta 24.1.2013.

Laajan poliittisen tuen varmistaminen Suomen osallistumiselle kriisinhallintaoperaatioihin on ensiarvoista turvallisuus- ja puolustuspoliittisen konsensuksen säilyttämiseksi ja kriisinhallintatehtävien vaativuus huomioon ottaen. Ulkoasiainvaliokunta pitää huolestuttavana, että eduskunnan toistuvista kannanotoista huolimatta kriisinhallintalain mukainen eduskunnan kuuleminen on ollut puutteellista. Valiokunta edellyttää, että jatkossa eduskunta saa riittävän ajoissa operaatioiden vaatimat ja lain edellyttämät selonteot tai selvitykset. Kuten muissakin valiokunnalle tulevissa UTP-asioissa, selontekoja ja selvityksiä voidaan tarpeen mukaan täydentää (jatkokirjelmillä) mm. muodollisten pyyntöjen ja muiden yksityiskohtien osalta. Muodolliset seikat eivät voi olla esteenä sille, että eduskuntaa kuullaan kriisinhallintalain edellyttämällä tavalla. Valiokunta huomauttaa, että ulkoasiainvaliokunnalle annettava säännönmukainen kriisinhallintakatsaus ei korvaa kriisinhallintalain mukaista operaatiokohtaista selvitysmenettelyä. Puolustusvaliokunnan tavoin ulkoasiainvaliokunta korostaa, että osallistumisen yksityiskohtia koskevien tietojen puuttuminen ei saa johtaa tilanteeseen, jossa eduskunnan kanta osallistumista koskevaan poliittiseen päätökseen joudutaan eduskunnasta riippumattomien tekijöiden vuoksi muodostamaan viime hetkellä tai että eduskunta asetetaan jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että käsittelyssä olevan selvityksen sisältö oli puutteellinen riskianalyysin ja voimankäyttösäännösten osalta. Valiokunta on korostanut, että selvityksiin ja selontekoihin tulisi johdonmukaisesti sisällyttää erillinen riskiarvio. Tämä on tärkeää muodostettaessa poliittista päätöstä operaatiosta ml. lähetettävien sotilaiden turvallisuudesta ja operaation tavoitteiden saavuttamisesta ja vaikuttavuudesta.

Ulkoasiainvaliokunta on (UaVM 3/2009 vp, UaVM 11/2007 vp) korostanut riskiarvion merkitystä eduskuntakäsittelyn kannalta myös eduskunnan arvioidessa operaatioita sotilaallisesti erityisen vaativiin ja ei-vaativiin tehtäviin. Valiokunta piti hyvänä, että tällainen arvio tuotiin eduskuntaan esimerkiksi päätettäessä miinalaiva Pohjanmaan osallistumisesta Atalanta-operaatioon. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan (PuVL 1/2013 vp) pitänyt välttämättömänä, että valtioneuvosto varmistaa eduskunnan tiedonsaannin sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden luonteeseen vaikuttavista tekijöistä, kuten operaation tavoitteista, tehtävistä ja toteuttamistavasta sekä olosuhteista kriisialueella mukaan lukien tehtävää koskeva riskiarvio. Puolustusvaliokunnan tavoin ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, ettei käsittelyssä olevan täydennetynkään selvityksen perusteella voida yksiselitteisesti määritellä alussuojausosaston tehtävää sotilaallisesti ei-vaativaksi. Eduskunnalle olisi tullut varata riittävästi aikaa operaation taustojen perusteelliseen selvittämiseen etenkin, kun valtioneuvosto olisi voinut oman päätöksentekoaikataulunsa puitteissa tuoda asian eduskunnan käsittelyyn tältä osin hyvissä ajoin.

Johtopäätös

Edellä olevin huomioin ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä ja puoltaa Suomen osallistumista EUNAVFOR Atalantan alussuojaoperaatioon (AVPD).