Arvioinnin lähtökohdat
Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma kattaa päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden eli niin sanotun taakanjakosektorin päästövähennystoimet vuoteen 2030 ja näkymät vuoteen 2040 asti. Suunnitelma perustuu vuonna 2022 voimaan tulleeseen uudistettuun ilmastolakiin, EU:n ilmastolainsäädäntöön sekä Petteri Orpon hallitusohjelman linjauksiin. Suunnitelma sisältää sekä arvion nykyisten toimien riittävyydestä että lisätoimia tavoitteiden saavuttamiseksi.
Vuoden 2030 EU:n taakanjakoasetuksen mukainen velvoite on myös KAISU-suunnitelmassa käytetty mitoitusperuste: tämä merkitsee taakanjakosektorille 50 prosentin päästövähennysvelvoitetta verrattuna vuoteen 2005. Päästövähennystoimia määritellään taakanjakosektorin koko soveltamisalalle ja samalla linjataan riittävästä määrästä toimia suhteessa Suomen velvoitteisiin ja tavoitteisiin. Toimenpiteet muodostavat kokonaisuuden eli toimenpideohjelman, johon sisältyy erilaisia tukia ja edistämistoimia.
Talousvaliokunta on aiemmissa keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa koskevissa lausunnoissaan ja muutoinkin ilmastopolitiikkaa koskevissa arvioissaan pitänyt keskeisinä lähtökohtina toimien kustannustehokkuutta, markkinaehtoisuutta ja teknologianeutraliteettia. Nämä toimivat myös nyt esitettävän tarkastelun lähtökohtina.
Taakanjakosektorin tilannekuva, toimet ja epävarmuustekijät
Taakanjakosektorin päästöt ovat vähentyneet viime vuosina varsin tasaisesti, vaikkakin vuonna 2024 aiempaa vähemmän. Taakanjakosektorin päästöt vuonna 2024 olivat 25,4 Mt CO2 -ekv., ja ne ovat vähentyneet noin 26 % vuoden 2005 tasosta. Merkittävimmät päästölähteet ovat liikenne (35 %), maatalous (25 %), työkoneet ja rakennusten erillislämmitys.
EU:n taakanjakoasetuksen mukainen päästövähennysvelvoite vuodelle 2030 merkitsisi Suomelle enintään 17,2 Mt CO2-ekv. päästötasoa vuonna 2030. Päästövähennystahti ei ole jakson loppuvuosina riittävä, mutta käytössä olevien joustokeinojen, erityisesti ETS-jouston vuoksi, on arvioitu, että velvoitteessa voidaan pysyä. Suunnitelman taustalla olevat laskelmat ovat yhdenmukaisia kansallisen ilmasto- ja energiastrategian laskentaperustan kanssa. Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma sisältää merkittävän määrän lisätoimia, ja valiokunta pitää tärkeänä niiden valinnan lähtökohtana ollutta toimien kustannustehokkuuden ja hyväksyttävyyden arviointia. Päästövähennystoimia on määritelty taakanjakosektorin koko soveltamisalalle. Samalla lisätoimien kokonaisuuden voidaan sanoa koostuvan pienistä puroista ja yksittäisten toimien mittakaava on varsin pieni.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on korostunut, että päästövähennystavoitteen saavuttamiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Epävarmuus liittyy erityisesti siihen, että tavoitteen saavuttaminen nojaa varsin vahvasti joustojen käyttämiseen tai päästöyksiköiden hankkimisen muilta mailta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että päästövähennysyksiköiden saatavuuteen ja hintatasoon liittyy huomattavia epävarmuuksia. Tavoitteen haastavuutta korostaa lisäksi maankäyttösektorin muuttuminen päästölähteeksi. Tämä lisää toisaalta tarvetta sekä uusille nieluja kasvattaville toimille maankäyttösektorilla että päästövähennystoimien tarvetta taakanjakosektorilla.
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös siihen, etteivät nyt suunnitellut toimenpiteet jätä lainkaan puskuria ennakoidun kehityksen ja EU-velvoitteen mukaisen tavoitetason välille. Jotta EU-velvoitteisiin päästäisiin, tulisi kaikkien suunniteltujen toimenpiteiden toteutua täysimääräisesti, eikä varaa negatiivisiin yllätyksiin ole.
Talousvaliokunta pitää myönteisenä, että keskipitkän aikavälin suunnitelmassa on pyritty arvioimaan myös toimien kustannusvaikuttavuutta. Samalla valiokunta korostaa edelleen tarvetta arvioida keinojen kustannustehokkuutta koko ilmastopolitiikan kokonaisuuden kannalta: esimerkiksi ETS-jouston käyttäminen aiheuttaa toisaalta Suomelle tulomenetyksiä Suomelle allokoitujen päästöoikeuksien mitätöityessä jouston verran. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että esimerkiksi päästöoikeuksien myynnistä menetettäviä tuloja olisikin hyvä arvioida tunnistettujen toimenpiteiden kustannusten kanssa, ja harkita kustannustehokkaimpien lisäpäästövähennystoimien toteuttamista suunnitelmassa esitettyä laajemmin. Tämä voisi puoltaa erityisesti liikenteen ja työkoneiden sähköistämistä suunnitelmassa esitettyä voimakkaammin.
Erityisesti liikenteellä on keskeinen merkitys taakanjakoasetuksen velvoitteiden saavuttamisen kannalta: kotimaan liikenne, ilman lentoliikennettä, muodostaa lähes 40 prosenttia taakanjakosektorin päästöistä. Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa on todettu, ettei liikenne ole saavuttamassa sille aiemmin asetettua 50 prosentin päästövähennystavoitetta vuonna 2030. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös selonteossa tunnistettuun riskiin siitä, että Euroopan komissio voisi tämän vuoksi katsoa fossiilittoman liikenteen tiekartta -uudistuksen perutuksi, mistä voisi seurata Suomelle jopa noin 80 M€ tulonmenetys RRF-rahoituksessa.
Samalla liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen perusennusteen toteutumiseen liittyy myös vireillä olevista EU-sääntelyehdotuksista ja EU:n polttoainejakelun päästökaupan käynnistymisestä vuoden 2028 alusta johtuvia muutospaineita. Liikenteen alan toimia suunniteltaessa on lisäksi keskeistä tunnistaa sektorin merkitys Suomen kilpailukyvylle: sijainnin, välimatkojen ja ilmaston takia liikenne ja logistiikka ovat Suomelle vielä ratkaisevampia kuin kilpailijoillemme, ja logistiikkaketjun kokonaismaksurasite on Suomessa korkealla tasolla keskeisiin kilpailijamaihin verrattuna.
Talousvaliokunta pitää myös maatalouden toimien osalta toimien arvioinnin keskeisenä lähtökohtana toimien kohdistamista vaikuttavimpiin ja kustannustehokkaimpiin ratkaisuihin. Valiokunta pitää myönteisenä, että selonteossa on tunnistettu biokaasun ja ravinteiden kierrätyksen merkitys ja asian yhteys huoltovarmuuteen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös riskeihin, joita liittyy erityisesti maankäyttösektorin (LULUCF) ja taakanjakosektorin välisiin kytkentöihin EU:n ilmastolainsäädännössä. Tämä merkitsee sitä, että maankäyttösektorin alijäämää siirtyy taakanjakosektorin kannettavaksi, mikäli sektorin tavoitetta ei voida hoitaa muilla keinoin, esimerkiksi päästöyksiköiden ostoilla muista EU-maista. Myös LULUCF-laskentaan liittyy eri jäsenmaiden välillä eroavaisuuksia. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota riskiin siitä, että maankäyttösektorin päästövähennyksiä kaudelta 2021—2025 siirtyy katettavaksi taakanjakosektorilla. Tämän päästömäärän kattamista taakanjakosektorin toimin taas ei ole pidetty taloudellisesti kannattavana eikä edes käytännössä mahdollisena.
Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman suurimmaksi riskitekijäksi on tunnistettu erityisesti se, toteutuuko arvioitu nykykehitys. Talousvaliokunta tunnistaa myös asiantuntijakuulemisessa esitetyn huolenaiheen siitä, että kaikille KAISUssa esitetyille toimenpiteille ei ole olemassa tai päätetty rahoitusta. Suunnitelman toteutuminen riippuukin erityisesti kotitalouksien ja yritysten päätöksistä, hintakehityksestä ja taloustilanteesta. Esimerkiksi liikenteen osalta skenaariomalli vaatii lukuisia oletuksia siitä, kuinka uusien autojen kauppa kehittyy tulevina vuosina ja mikä osa uusista autoista on täyssähköautoja.
Taakanjakosektorin päästökehityksen epävarmuustekijät korostavat tarvetta seurantaan ja toimien päivittämiseen lähivuosina. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että taakanjakosektoria koskeva sääntely ulottuu tällä hetkellä vuoteen 2030 asti. Vuoden 2030 jälkeistä aikaa koskeva sääntely liittyy EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteen määrittämiseen ja tarkentuu osana tätä valmisteluprosessia.
Talousvaliokunta korostaa, että tulevien toimien kokonaisuudessa tulisi painottaa sellaisia ohjauskeinoja, jotka vahvistavat toimenpiteiden kustannustehokkuutta ja liiketoimintamahdollisuuksia. Päästöjen leikkaamisessa keskeinen rooli on sähköistämisellä, ja on olennaista, että uusiutuvan energian investointiympäristö ja sääntelykehikko ovat kansainvälisesti kilpailukykyisiä ja että ilmastoratkaisut integroidaan yhteiskunnan perusinfrastruktuuriin.
Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän kehittämistarpeita
Valiokunta on esimerkiksi edellistä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa koskevassa lausunnossaan (TaVL 65/2022 vp — VNS 4/2022 vp) tuonut esille ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmää koskevia kehittämistarpeita, jotka ovat edelleen keskeisiltä osin ajankohtaisia:
”Myös Suomen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä on monimutkainen ja kaipaa virtaviivaistamista. Suunnittelujärjestelmän monimutkaisuus vaikeuttaa tavoitteiden toimeenpanoa, lisää hallinnollisia kustannuksia ja heikentää järjestelmän läpinäkyvyyttä. Kokonaiskuvan ja ilmastopolitiikan kustannusten hahmottamiseksi olisi keskeistä sisällyttää ilmastopolitiikan suunnitelmiin myös arviot eri päästövähennystoimien marginaalikustannuksista. Eri sektoreilla toteutettavien erillisten selontekojen, suunnitelmien ja kertomusten laadinnan sijaan keskeisempää olisi resurssien keskittäminen uusien ratkaisujen hakemiseen ja nykyistä ennakoivampaan EU-vaikuttamiseen. Myös sektori-integraatio puoltaisi prosessien yhdistämistä.” Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän sekä kansallisesta että EU-sääntelystä johtuvat ongelmakohdat ovat pitkälti ennallaan: järjestelmä kaipaa edelleen virtaviivaistamista, vaikka suunnitelmia onkin kehitetty esimerkiksi toimien kustannusvaikuttavuuden arvioinnin osalta. Esimerkiksi tällä hetkellä eduskunnassa vireillä olevien kolmen ilmastopolitiikkaa koskevan selonteon — energia- ja ilmastostrategian (VNS 8/2025 vp), keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman (VNS 9/2025 vp) ja pitkän aikavälin ilmastosuunnitelman (VNS 11/2025 vp) osittainen päällekkäisyys sekä rinnakkainen ja osin eritahtinen käsittely ei ole omiaan antamaan kokonaiskuvaa ilmastopolitiikan kokonaisuudesta. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että selontekojen ja niiden eduskuntakäsittelyn merkityksen kannalta olisi pyrittävä siihen, että selontekojen käsittely ajoittuisi jatkossa vaalikauden alkupuolelle.