Perustelut

Yleisarvioita Suomen perheenyhdistämissäännösten ja niiden soveltamiskäytäntöjen toimivuudesta.

Hallintovaliokunta antoi 11 päivänä toukokuuta 2010 mietintönsä (HaVM 5/2010 vp) hallituksen esityksestä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 240/2009 vp). Eduskunta hyväksyi valiokunnan mietinnön pohjalta lausuman, jossa edellytettiin, että valtioneuvosto antaa hallintovaliokunnalle ennen 16 päivää lokakuuta 2010 kokonaisvaltaisen ja systemaattisen selvityksen voimassa olevista ulkomaalaislain perheenyhdistämissäännöksistä ja niiden soveltamisesta. Selvityksen piti 1) kattaa oleskeluluvan myöntämisedellytysten arvioinnin lisäksi Suomeen muuttoon ja kotouttamiseen liittyvät taloudelliset ja sosiaaliset tekijät sekä erilaisiin etuuksiin ja toimenpiteisiin liittyvät kustannukset. Siinä tuli 2) arvioida, olisiko perheenyhdistämiselle tarpeen asettaa kotoutumista tukevia edellytyksiä, kuten asuntoedellytys ja perheenkokoajan asumisaikaedellytys, ja siinä tuli 3) verrata Suomen nykyistä perheenyhdistämistä koskevia säännöksiä ja käytäntöjä muiden EU- ja Pohjoismaiden vastaaviin sen arvioimiseksi, muodostavatko Suomen säännökset vetovoimatekijöitä turvapaikanhakemiselle ja humanitaariselle maahanmuutolle.

Hallintovaliokunta toteaa, että sen saama selvitys koski Suomen lisäksi vain viittä Euroopan unionin jäsenmaista vertailukohteiksi valittua maata sekä Norjaa. Selvitys on osittain pintapuolisesti laadittu eikä siinä ole pureuduttu niiden ongelmien syihin, joita Suomella varsinkin perheenyhdistämishakemusten määrään ja hakemusten käsittelyaikoihin nähden on viime vuosina ollut. Selvityksessä ei myöskään ole tarjottu vaihtoehtoja nykyisin sovellettaville säännöksille tai käytännöille, vaan on lähdetty siitä, että muuttamisen tarvetta ei ole. Osaltaan selvityksen tekoa on ilmeisesti vaikeuttanut se, että monia maahanmuuttajiin liittyviä seikkoja ei tilastoida, ja selvityksen tekeminen maahanmuuttoon liittyvien taloudellisten vetovoimatekijöiden osalta on haastavaa, koska maahanmuuttajat saavat palveluita ja tukea myös osana yleistä sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmää.

Oleskelulupaa haetaan eri perusteilla. Tavallisimpia perusteita ovat työ, opiskelu tai perheside. Viime vuonna oleskelulupahakemuksia tuli lokakuun loppuun mennessä vireille kaikkiaan 19 600, ja niitä pystyttiin ratkaisemaan samana aikana kaikkiaan 17 405. Hakemusten kokonaismääristä perhesideperusteisten määrä on viime vuosina ollut kasvussa. Niiden osuus on noussut kaikista hakemuksista 33—42 %:iin. Työntekoperusteisten hakemusten määrä on puolestaan ollut laskeva 44—31 %, kun opiskeluperusteisia hakemuksia on tullut reilut 20 % vuosittain. Viime marraskuussa pelkästään perheenyhdistämishakemuksia oli käsittelemättä kaikkiaan noin 9 000.

Hallintovaliokunta pitää käsittelemättä olevien perheenyhdistämishakemusten määrää ongelmana, koska hakemusten käsittelylle on EU:n perheenyhdistämisdirektiivin 5 artiklassa ja ulkomaalaislaissa (301/2004) asetettu enintään 9 kuukauden määräaika, joka tosin poikkeuksellisissa olosuhteissa voidaan ylittää. Jos perheenyhdistämishakemusten määrää ei kyetä ratkaisevasti alentamaan, tulee viranomaisresursseja valiokunnan käsityksen mukaan kasvattaa Maahanmuuttovirastossa, Addis Abeban ja Nairobin suurlähetystöissä sekä poliisissa ja rajavartiolaitoksessa sellaisiksi, että lain edellyttämää 9 kuukauden käsittelyaikaa ei pysyväisluonteisesti ylitetä. Toisaalta, jos perusteettomien hakemusten määrä saataisiin pienenemään, voitaisiin näin säästyviä voimavaroja kohdentaa kotouttamistoimenpiteiden tehostamiseen.

Ministeriön selvityksen puutteista huolimatta valiokunta pitää asiassa saamansa ja hankkimansa aineiston pohjalta ilmeisenä, että maamme perheenyhdistämissäännösten ja niiden soveltamiskäytäntöjen toimivuudessa on korjaamisen varaa. Jo verrattaessa Suomessa sovellettavia EU:n perheenyhdistämisdirektiivin ja sisäasiainministeriön selvitykseen valittujen verrokkimaiden käytäntöjä asunto- ja asumisaikavaatimuksen, kotoutumiseen liittyvien edellytysten tai vaikkapa aviopuolisoiden vähimmäisikävaatimuksen osalta ei voi päätyä muuhun kuin siihen johtopäätökseen, että Suomen perheenyhdistämissäännökset ja niiden soveltaminen ovat vertailun kohteeksi valittuja maita oleellisesti sallivampia. Lisäksi valiokunta toteaa, että lainsäädäntöömme on viime vuosina omaksuttu niin sanottu humanitaarisen suojelun käsite, jota perheenyhdistämisdirektiivi ei tunne ja jollaista ei kaikissa Euroopan maissa ole käytössä.

Ulkomaalaislakiin ja kotoutumisen edistämisestä annettuun lakiin tehtyjä muutoksia

Hallintovaliokunta on hyväksynyt viimeisen vuoden aikana ulkomaalaislakiin ja kotoutumisen edistämisestä annettuun lakiin (1387/2010) useita muutoksia, joiden tarkoituksena on ollut vähentää Suomen vetovoimatekijöitä turvapaikanhakemiselle ja humanitaariselle maahanmuutolle.

Valiokunta antoi 3.6.2010 mietintönsä (HaVM 9/2010 vp) hallituksen esityksestä (HE 25/2010 vp) laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain 3 ja 19 c §:n muuttamisesta, jolla säädettiin, että turvapaikanhakija, joka on Euroopan unionin, Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalainen, ei kuulu vastaanoton piiriin enää sen jälkeen, kun hän on saanut tiedoksi Maahanmuuttoviraston kielteisen päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseensa.

Valiokunta antoi 30.11.2010 mietintönsä (HaVM 26/2010 vp) hallituksen esityksestä (HE 185/2010 vp) laiksi kotoutumisen edistämisestä ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Kotoutumisen edistämisestä annetun uuden lain 86 §:n osalta muutettiin perheenjäsenten maahantulomatkasta aiheutuneiden kustannusten aiempaa korvauskäytäntöä siten, että matkakustannusten korvaaminen koskee nyt pääsääntöisesti ainoastaan pakolaiskiintiössä Suomeen otettuja henkilöitä ja näiden perheenjäseniä.

Samassa yhteydessä hallintovaliokunta muutti hallituksen esityksen 45 §:ää siten, että laskennallista korvausta kuntaan osoitetusta henkilöstä maksetaan ehdotetun kolmen vuoden asemasta nyt neljältä vuodelta.

Valiokunnalla on myös käsiteltävänään hallituksen esitys (HE 104/2010 vp) laeiksi ulkomaalaislain, ulkomaalaisrekisteristä annetun lain ja löytötavaralain muuttamisesta. Mainittuihin lakeihin on tarkoitus tehdä ne muutokset, joita biometristen tunnisteiden käyttöönotto oleskeluluvissa edellyttää. Ulkomaalaislain 62 §:n mukainen perheenkokoajan mahdollisuus panna oleskelulupahakemus vireille ulkomailla olevan hakijan puolesta on tässä yhteydessä tarkoitus poistaa.

Toimenpide-ehdotukset

1. Asuntoedellytys

Perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1.a kohdan mukaan perheenyhdistämisen edellytyksenä voidaan vaatia, että perheenkokoajalla on riittävä asunto perheelleen. Asuntoedellytystä sisäasiainministeriön verrokkimaista soveltavat Ruotsi, Norja, Tanska ja Saksa. Ruotsissa alle neljä vuotta maassa asuneen perheenkokoajan tulisi voida tarjota perheelleen asianmukainen asunto. Edellytystä ei kuitenkaan sovelleta pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saaneisiin. Norjassa, jota EU:n perheenyhdistämisdirektiivi ei velvoita, asuntoedellytystä ei sovelleta ydinperheen jäseniin, pakolaisaseman saaneisiin tai palautuskiellon nojalla maassa olevien perheenyhdistämiseen. Tanskassa edellytystä ei pääsääntöisesti sovelleta vainon vaarassa olevaan suojeluperusteisesti maassa oleskelevaan perheenkokoajaan. Saksassa edellytystä ei käytännössä sovelleta pakolaisaseman saaneisiin, mikäli suhteet olivat olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa.

Suomessa asuntoedellytystä ei ole. Ministeriö on valiokunnalle antamassaan selvityksessä perustellut valittua linjaa muun muassa sillä, että meille vieraan asuntoedellytyksen käyttöön ottaminen voisi aiheuttaa lisää byrokratiaa ja edellyttää uudenlaista viranomaisvalvontaa.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että asuntoedellytyksen käyttöön ottoa ryhdytään valmistelemaan. Perheenkokoajan tulee voida tarjota perheelleen asianmukainen asunto ennen kuin perheenyhdistämistä voi hakea.

2. Toimeentuloedellytys

Direktiivin 7 artiklan 1.c kohdan mukaan oleskeluluvan myöntämiseksi perhesiteen perusteella perheenkokoajalta voidaan vaatia turvattua toimeentuloa. Toimeentuloedellytystä soveltavat kaikki ministeriön vertailun kohteeksi valitsemat maat, myös Suomi. Toimeentuloedellytyksiin liitetään Norjassa, Tanskassa ja Saksassa lisävaatimus, jonka mukaan perheenkokoaja ei ole saanut turvautua sosiaalitukiin lähimenneisyydessä.

Suomessa toimeentuloedellytystä ei sovelleta kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneiden perheenjäseniin, jos perhesuhde oli olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa. Ruotsissa edellytystä ei sovelleta pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saaneisiin. Norjassa edellytystä ei sovelleta pakolaisaseman saaneisiin ja palautuskiellon nojalla maassa oleviin. Tanskassa edellytystä ei sovelleta kansainvälistä suojelua saaneeseen, vainon uhan alla olevaan perheenkokoajaan. Saksassa edellytystä ei käytännössä sovelleta pakolaisaseman saaneeseen, mikäli suhteet olivat olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa. Alankomaissa edellytystä ei sovelleta suojeluperusteisesti maassa olevaan, mikäli perheenyhdistämistä haetaan kolmen kuukauden kuluessa perheenkokoajan maahantulosta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa edellytystä ei sovelleta suojeluperusteisesti maassa oleskelevaan, mikäli perhesuhteet olivat olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa.

Hallintovaliokunta katsoo, että toimeentuloedellytys tulee ottaa käyttöön nykyistä laajempana. Vaadittava toimeentulon taso tulee lähtökohtaisesti voida saavuttaa ansiotuloilla. Perheenkokoajalta olisi mahdollista edellyttää, että hän ei ole turvautunut Suomen sosiaalihuoltojärjestelmään viimeksi kuluneen vuoden tai kahden aikana ennen perheenyhdistämishakemuksen jättämistä.

3. Kotoutumiseen liittyvät edellytykset

Direktiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenmaat voivat vaatia myös kotouttamisedellytysten täyttymistä. Verrokkimaista näitä edellytyksiä on asetettu Saksassa, Alankomaissa sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Nämä maat edellyttävät puolisoilta auttavaa vastaanottavan maan kielitaitoa. Alankomaat edellyttää lisäksi perustietoutta yhteiskunnasta. Saksassa edellytystä ei käytännössä sovelleta pakolaisaseman saaneeseen, mikäli suhteet olivat olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa. Alankomaissa edellytystä ei sovelleta suojelua saaneeseen, mikäli perheenyhdistämistä haetaan kolmen kuukauden kuluessa perheenkokoajan maahantulosta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa edellytystä ei sovelleta suojeluperusteisesti maassa olevaan, mikäli perhesuhteet olivat olemassa ennen perheenkokoajan maahantuloa.

Suomessa kotouttamisedellytyksiä ei ole käytössä. Ministeriö ei ole selvityksessään perustellut tätä valintaa.

Hallintovaliokunta on kotoutumisen edistämisestä annettua lakia koskevassa mietinnössään todennut, että kotoutumista tukeva politiikka vaatii lisää taloudellisia voimavaroja ja henkilöstöresursseja. Samalla on kuitenkin edellytetty, että hallitus antaa vuoden 2011 loppuun mennessä hallintovaliokunnalle selvityksen, jossa arvioidaan, asetetaanko kotoutumisen edistämisestä annettavassa laissa tarkoitetun perustietoaineiston omaksuminen Suomen kansalaisuuden saamisen edellytykseksi hakijoille tehtävässä testissä.

Hallintovaliokunta katsoo, että kotouttamisedellytysten käyttöönottoa on ryhdyttävä valmistelemaan. Kotouttamisedellytyksinä voisivat tulla kyseeseen kotoutumiskoulutukseen osallistuminen, tietyn tasoinen kielitaito ja perustietouden omaksuminen suomalaisesta yhteiskunnasta.

4. Asumisaikaedellytys

Direktiivin 8 artikla mahdollistaa enintään kahden vuoden asumisaikavaatimuksen käytön muiden kuin pakolaisten osalta. Perheenkokoajan asumisaikaedellytystä soveltavat verrokkimaista Norja ja Tanska. Norjassa kansainvälistä ja tilapäistä suojelua saaneelta edellytetään neljän vuoden opiskelu- tai työskentelyhistoriaa maassa, mikäli perhesuhde on syntynyt perheenkokoajan maahantulon jälkeen. Tanskassa edellytetään perheenkokoajalta kolmen vuoden oleskelua maassa jatkuvalla oleskeluluvalla. Edellytystä ei sovelleta suojeluperusteisesti maassa oleskelevaan, jota uhkaisi vaino lähtömaassaan.

Suomessa asumisaikaedellytys ei ole käytössä, vaan perheenkokoaja voi panna perheenyhdistämishakemuksen vireille oleskeluluvan saatuaan. Ministeriö on selvityksessään perustellut valittua linjaa sillä, että asia on koettu monella tapaa ongelmalliseksi. Ongelmina on mainittu yhdenvertaisuuskysymykset, perhe-elämän suoja ja valitustuomioistuimen ruuhkautuminen.

Hallintovaliokunta katsoo, että asumisaikaedellytyksen käyttöönottoa ryhdytään valmistelemaan. Perheenkokoajalta voitaisiin vaatia, että hän on asunut maassa tietyn ajan ennen perheenyhdistämishakemusten vireille panoa.

5. Kasvattilapset

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa lähes kaikissa perheenyhdistämistä hakevissa perheissä on ilmoitettu useita henkilöitä kasvattilapsiksi. Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artikla, joka määrittelee perheenjäsenet, ei kuitenkaan tunne kasvattilapsia. Kasvattilapsien hyväksyminen perheenjäseniksi vaikuttaakin olevan yksinomaan suomalainen ratkaisu, koska esimerkiksi vertailuun valitut maat näyttävät sisäasianministeriön selvityksen mukaan kaikki hyväksyvän lapsiksi vain biologiset ja adoptiolapset. Kasvattilapsien todellinen kuuluminen perheeseen on vaikeasti todennettavissa oleva kysymys, varsinkin kun perhekäsitys esimerkiksi Afrikassa on hyvin erilainen kuin Suomessa.

Hallintovaliokunta katsoo, että kasvattilapseksi hyväksymisen edellytyksiä tulee yhdenmukaistaa suhteessa muissa EU:n jäsenvaltioissa noudatettuun käytäntöön.

6. Perheenkokoajan täysi-ikäisyysvaatimus

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenmaat voivat edellyttää perheenkokoajalta ja hänen puolisoltaan enintään 21 vuoden vähimmäisikää ennen perheenyhdistämistä.

Hallintovaliokunta katsoo, että on perusteltua selvittää, tulisiko perheenkokoajalle ja hänen puolisolleen asettaa vähimmäisikä ennen kuin perheenyhdistämistä voi hakea.

7. Oleskelulupien ja DNA-testien maksullisuus

Suomessa oleskeluluvan hakeminen perhesiteen perusteella on maksutonta kaikille kansainvälistä suojelua saaneiden perheenkokoajien perheenjäsenille niin kauan kuin perheenkokoajalle ei ole myönnetty pysyvää oleskelulupaa. Monissa EU:n jäsenmaissa hakijat maksavat itse ainakin osan kustannuksista.

Hallintovaliokunta katsoo, että Suomessakin tulee omaksua ainakin osaksi maksullinen käytäntö.

Suomessa DNA-testien suorittaminen maksetaan käytännössä aina valtion varoista.

Hallintovaliokunta katsoo, että testien kustannukset tulee periä hakijalta itseltään, jos testin tulos on hänen kannaltaan negatiivinen.

8. Laskennallinen korvaus kuntaan osoitetusta henkilöstä

Hallintovaliokunta muutti hallituksen esitystä laiksi kotoutumisen edistämisestä siten, että laskennallista korvauksen maksuaikaa pidennettiin kolmesta neljään vuoteen kotouttamistoimien tehostamiseksi. Eduskunta edellytti hyväksyessään valiokunnan esityksestä antaman mietinnön, että hallitus varaa valtion talousarvioesityksiin riittävän rahoituksen kotoutumisen edistämisestä annettavan lain tehokkaaseen ja kattavaan toimeenpanoon kuntakorvausten korottaminen mukaan lukien.

Valiokunta korostaa, että riittävän rahoituksen varaaminen on kotoutumistoimien onnistumisen kannalta kaikkein keskeisin kysymys.

9. Tilastointi

Työministeriö on arvioinut vuonna 2003 asettamassaan työryhmässä maahanmuuttajien vastaanotosta kunnille aiheutuvia kustannuksia. Tällöin todettiin, että maahanmuuttajista aiheutuvia kustannuksia ei tilastoida erikseen muiden asukkaiden kustannuksista. Tämän vuoksi myöskään kunnille aiheutuvia lisäkustannuksia ja räätälöityjen palvelujen kustannuksia ei pystytty selvittämään, ja työryhmä totesi, että sen johtopäätöksissä on epävarmuutta.

Hallintovaliokunta toteaa, että kaikkia maahanmuuttoon liittyviä olennaisia seikkoja ei nähtävästi tilastoida lainkaan. Vertailu muiden EU-maiden kanssa sisältää lisäksi epävarmuustekijöitä sekä erilaisten säädösten että erilaisen oikeus- ja hallintokäytännön vuoksi. Tämän vuoksi on tärkeää, että mahdollisuuksia Suomen sisäisen tilastoinnin parantamiseksi ryhdytään välittömästi selvittämään. Pitkällä aikavälillä on lisäksi pyrittävä siihen, että EU-maat ryhtyvät yhtenäistämään tilastointijärjestelmiään niin, että ne mahdollistavat ainakin nykyistä paremman maakohtaisen vertailun.

10. Kehitysyhteistyövarojen kohdentaminen lähtömaihin

Hallintovaliokunta toteaa, että monilla Euroopan unionin jäsenmailla on erilaisia käytäntöjä, joilla ne pyrkivät vaikuttamaan maahanmuuttoon parantamalla elinolosuhteita lähtömaissa esimerkiksi rakentamalla asuntoja, kouluja, lasten päiväkoteja, lastenkoteja, parantamalla lähtömaan infrastruktuuria tai panostamalla koulutukseen.

Hallintovaliokunta esittääkin arvioitavaksi, olisiko kehitysyhteistyövaroja kohdennettaessa mahdollista ottaa painopistealueina huomioon erityisesti niitä alueita, joilta maahanmuuttoa Suomeen eniten kohdistuu.

Valiokunnan kannanotot

1. Valiokunta pitää myönteisenä, että eduskunta on viimeisen vuoden aikana saanut käsiteltäväkseen useita lakiesityksiä, joilla Suomen ulkomaalaispolitiikkaa on selkeytetty ja maamme vetovoimatekijöitä turvapaikanhakemiselle ja humanitaariselle maahanmuutolle on pyritty vähentämään.

2. Valiokunta edellyttää, että sisäasiainministeriö valmistelee tulevien hallitusohjelmaneuvottelujen tueksi toimenpideohjelman, jolla Suomen perheenyhdistämislainsäädäntö saatetaan lähemmäksi yleiseurooppalaisia käytäntöjä.

3. Valiokunta edellyttää, että hallitus varaa valtiontalouden menokehyksiin ja valtion talousarvioesityksiin riittävän rahoituksen Maahanmuuttovirastolle, ulkoministeriölle, poliisille ja rajavartiolaitokselle ulkomaalaisasioiden käsittelyyn sekä kotoutumisen edistämisestä annetun lain tehokkaaseen ja kattavaan toimeenpanoon kuntakorvausten korottaminen mukaan lukien.

4. Valiokunta edellyttää, että hallitus pyrkii määrätietoisesti vaikuttamaan Euroopan unionin yhteisten pelisääntöjen aikaan saamiseksi maahanmuuttoon ja pakolaisuuteen liittyvissä kysymyksissä.