Perustelut

Yleistä

Valtioneuvoston selonteossa määritellään Suomen EU-politiikan peruslinja ja tuodaan esiin unionin toiminnan keskeisimpiä kehittämiskohteita. Lisäksi tarkastellaan menettelyjä, joilla Suomessa valmistellaan EU-politiikkaa ja joilla ajetaan Suomen etuja EU:ssa. Valiokunta on yhdistänyt selonteon käsittelyyn myös valtioneuvoston selvityksen Euroopan unionin neuvostossa käynnistyneestä keskustelusta oikeus- ja sisäasioiden kehittämiseksi vuoden 2014 jälkeen (E 119/2013 vp) ja selvityksen EU-lainsäädännön ja lainsäädäntöehdotusten arvioinnista Suomen kannalta (E 113/2013 vp), joita koskevat kannanotot sisältyvät tähän lausuntoon.

Selonteossa asetetaan Suomen tavoitteeksi edistää unionin reiluutta ja oikeudenmukaisuutta. Erityisesti korostetaan toimia sen varmistamiseksi, että yhteiset arvot ja säännöt toteutuvat koko unionissa ja kansalaisten jokapäiväisessä elämässä. Integraatiota on kehitettävä niissä asioissa, joissa yhdessä toimiminen tuottaa lisäarvoa tai on EU:n ulkoisen vaikuttamisen kannalta tärkeää. Samalla on kunnioitettava toissijaisuusperiaatetta ja pitäydyttävä sääntelystä, jonka tavoite voidaan saavuttaa yhtä hyvin tai paremmin kansallisella tasolla. Valiokunta pitää näitä peruslähtökohtia tärkeinä ja kannatettavina.

Selonteossa luetellaan Suomen kannalta 17 keskeisintä lähivuosien kehittämishanketta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kehittämiskohteiksi ei nimenomaisesti määritellä unionin päätöksenteon demokraattisen legitimiteetin, julkisuuden ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien vahvistamista eikä hallinnon avoimuuden, tehokkuuden ja riippumattomuuden kehittämistä, vaikka niiden tarpeellisuuteen viitataan selonteossa useissa eri yhteyksissä. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittämiskohteina viitataan sisäasioiden osalta ainoastaan — sinänsä merkittävään — rajavalvonnan kehittämiseen. Valiokunta toteaa, että sisäiseen turvallisuuteen liittyvien asioiden käsittely on jäänyt selonteossa kaiken kaikkiaan melko vähäiselle huomiolle. Kuitenkin ihmis- ja perusoikeuksien ohella myös kansalaisten ja yrityselämän turvallisuuden varmistaminen on keskeinen taustatekijä monelle selonteossa mainitulle tavoitteelle.

Valiokunta kannattaa Suomen tavoitetta olla aktiivinen ja aloitteellinen unionin jäsen. Suomella on monella toimintalohkolla paljon annettavaa. Valiokunnan toimialalla hyviä esimerkkejä löytyy niin hyvän hallinnon edistämisestä kuin myös esimerkiksi sisäisen turvallisuuden alueelta. Tulevaisuudessa Suomen on yhä useammin tarpeen tehdä omia aloitteita Suomen etujen ajamiseksi, ja valiokunta kannustaa lisäämään aktiivisuutta tämän suhteen. Yhä keskeisempään rooliin nousee ennakollinen vaikuttaminen. Jotta voidaan tehokkaasti ja oikea-aikaisesti vaikuttaa Suomelle tärkeisiin asioihin, ennakolliselle vaikuttamiselle tulee löytää systemaattiset toimintatavat.

Valiokunta peräänkuuluttaa selonteoilta tulevaisuudessa painopisteen siirtämistä niin, että selonteko jatkossa kuvaisi ajankohtaisia, myös meneillään olevia hankkeita eikä pelkästään mennyttä aikaa.

Hyvän hallinnon periaatteet ja niiden toteutuminen unionissa

Hyvä, avoin ja tehokas hallinto

Valiokunta pitää tärkeinä selonteon painotuksia oikeusvaltioperiaatteen ja siihen liittyvien hyvän hallinnon ja avoimuuden periaatteiden toteuttamisesta. Hyvän hallinnon periaatetta tulee vahvistaa sekä EU-tasolla että jäsenvaltioissa. Lisäksi tulee kiirehtiä komission toimia, joilla varmistetaan periaatteen yhdenmukainen soveltaminen EU:n toimielimissä ja virastoissa.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 298 artiklan mukaan unionin toimielimet, elimet ja laitokset tukeutuvat tehtäviään hoitaessaan avoimeen, tehokkaaseen ja riippumattomaan eurooppalaiseen hallintoon. Komission tehtävänä on valmistella asetustasoinen sääntely, jossa määritellään nämä hyvän hallinnon perusteet.

Komissio on toistaiseksi ollut passiivinen mainitun valmistelun suhteen. Euroopan parlamentti hyväksyi alkuvuonna 2013 oma-aloitemietinnön, jossa se pyysi komissiolta Lissabonin sopimuksen edellyttämää aloitetta hyvästä hallinnosta. Valiokunta katsoo, että esityksen tulisi sisältyä seuraavaan komission ohjelmaan. Valiokunta kannattaa sitä, että Suomi toimii aktiivisesti perussopimuksen edellyttämän säädösvalmistelun edistämisessä ja hyvän eurooppalaisen hallinnon perusteiden määrittelemisessä.

Komissiolla on keskeinen asema EU-lainsäädännön noudattamisen valvonnassa. Selonteon mukaan komission tulee entistä johdonmukaisemmin puuttua tilanteisiin, joissa jäsenvaltioiden EU-säännösten rikkomukset ovat toistuvia, ja kiinnittää huomiota myös rikkomusten taustalla oleviin hallinnollisiin ja rakenteellisiin puutteisiin. Valiokunta pitää linjauksia perusteltuina.

Avoimuutta ja kansalaisten osallistumismahdollisuuksia tulee kehittää edelleen Lissabonin sopimuksen tavoitteiden mukaisesti. Valiokunta katsoo, että avoimuus ei ole yksinomaan väline legitimiteetin lisäämiseksi, vaan sillä on myös tärkeä itseisarvo päätöksenteon demokraattisuuden ja monipuolisen informaatioperustan turvaamisessa. Avoimuuden merkitystä on syytä korostaa päätöksenteon läpinäkyvyyden ohella myös päätöksenteon valmistelussa ja päätösten toimeenpanossa, kuten myös unionin toiminnan valvonnan ja vastuunalaisuuden takeena. Avoimuuden kehittämiseen liittyy aina tasapainoilua julkisuuden ja tietosuojan välillä. Valiokunnan näkemyksen mukaan avoimuuden ja julkisuuden edistäminen tulisi nähdä laajempana asiana kuin pelkkänä asiakirjojen käsittelynä ja kohdistaa kaikkeen unionin toiminnassa hyödynnettävään tietoon edistyneen tietoyhteiskunnan tarjoamien mahdollisuuksien mukaisesti.

Avoimuus, riippumattomuus ja hyvä hallinto ovat keskeisiä tekijöitä myös korruption torjunnassa. Euroopan neuvoston korruption vastainen ryhmä (GRECO) suorittaa jäsenmaissaan maatarkastuksia ja antaa suosituksia korruption ehkäisemiseksi. Myös moni muu kansainvälinen toimija on ottanut korruption torjunnan ohjelmaansa. Myös EU:n on tehostettava korruption vastaista toimintaa. Korruption torjunnasta on olemassa kansainvälistä ja EU-tason sääntelyä, mutta sääntelyn täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa on tehostettava. Kuten selonteossakin todetaan, tämä edellyttää EU:n laajuista valtioiden ja yritysten sitoutumista. Korruptio vaikuttaa useilla politiikkasektoreilla, ja sen vuoksi vaikuttavia torjuntatoimia tarvitaan eri aloilla. Korruptiorikollisuus on usein rajat ylittävää, ja sillä voi olla yhteys järjestäytyneeseen rikollisuuteen, minkä vuoksi on tarpeen kehittää eurooppalaista viranomaisyhteistyötä ja tiedonvaihtoa. EU:n uusi korruptionseurantamekanismi ja vuoden 2013 lopulla julkaistava ensimmäinen raportti tarjoavat uuden välineen seurata korruptiotilannetta unionissa ja tilaisuuden nostaa korruption torjunta tulevalle EU-agendalle.

Lainsäädännön kehittäminen

Yksi keskeisimmistä seikoista EU:ssa tehtyjen päätösten tehokkaan täytäntöönpanon kannalta on annettujen säädösten korkea laatu. Säädösten selkeys ja toimivuus edistävät niiden täytäntöönpanoa ja noudattamista. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden kunnioittamisen lisäksi on tärkeää, että EU:n lainsäädäntötoiminta kohdistuu olennaisiin kysymyksiin ja on tosiasiallisesti tarpeellista ja hyväksyttävää. EU-lainsäädännön ja lainsäädäntöehdotusten arvioinnista Suomen kannalta annetussa valtioneuvoston selvityksessä (E 113/2013 vp) korostetaan aivan oikein komission vastuuta valmistella säädösehdotukset huolellisesti ja ehdotuksen vaikutukset tarkkaan arvioiden.

Valiokunta korostaa laaja-alaisen ja tasapainoisen, eri sidosryhmiä kuulevan vaikutusarvioinnin merkitystä. Sääntelyn lisääntyessä ja monimutkaistuessa on säädöshankkeiden ja aloitteiden koordinointi yhä tärkeämpää päällekkäisyyksien ja hallinnollisen taakan kasvun välttämiseksi. Arviointiin kuuluu myös käytettävissä olevien eri sääntelyvaihtoehtojen etujen ja haittojen huolellinen punninta. Lisäksi esimerkiksi direktiivien täytäntöönpanokelpoisuuteen on kiinnitettävä valmisteluvaiheessa nykyistä enemmän huomiota. Koska Euroopan parlamentin ja neuvoston käsittelyssä säädösehdotus voi muuttua ratkaisevastikin, tulee myös kiinnittää huomiota lopullisen säädöksen taloudellisiin, sosiaalisiin ja muihin vaikutuksiin.

Komissio toteuttaa horisontaalisia toimia sääntelyn laadun parantamiseksi. Säädösehdotusten vaikutusarvioinnin lisäksi keskeisiä toimia ovat muun muassa lainsäädännön toimivuuden jälkikäteinen arviointi, yritysten sääntelytaakan vähentäminen, keskeisten lainsäädäntöehdotusten kilpailukykyvaikutusten tarkastelu, lainsäädännön yksinkertaistaminen ja sidosryhmien kuulemisen kehittäminen. Uusin hanke EU:n sääntelyn toimivuuden ja tuloksellisuuden arvioinnissa on komission REFIT-ohjelma, jossa tehdään koko EU-lainsäädännön kattavia yksinkertaistamisehdotuksia ja otetaan tarpeettomien sääntelykustannusten ja parantamista vaativien alojen kartoittaminen kiinteäksi osaksi komission päätöksentekoa ja ohjelmasuunnittelua. Myös kansallisen tason toimeenpanon aiheuttamia hallinnollisia taakkoja tarkastellaan osana prosessia. Yleisesti ottaen tavoitteita lainsäädännön toimivuuden parantamiseksi voidaan pitää kannatettavina ja hyvän hallinnon periaatteita edistävinä. Toisaalta tulee tarkastella kriittisesti sitä, johtavatko ehdotetut toimenpiteet kaikilta osin toivottuun lopputulokseen. REFIT-prosessin yhteydessä Suomessa kartoitetaan muutostarpeet, jotka ovat tärkeitä Suomelle erityisesti kilpailukyky- ja työllisyysvaikutustensa tai kansallisiin erityisolosuhteisiin liittyvien seikkojen vuoksi. Valiokunta korostaa sen toteuttamista tiiviissä yhteistyössä eri sidosryhmien kanssa. Suomen ajamia tärkeitä säädöshankkeita, kuten työelämän laadun kehittämistä, ei tule tehokkuusohjelman yhteydessä vaarantaa.

Vapaus, turvallisuus ja oikeus

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittämisvälineet

EU:n perussopimusten mukaan unioni muodostaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla kunnioitetaan perusoikeuksia sekä jäsenvaltioiden erilaisia oikeusjärjestelmiä ja -perinteitä. Oikeus- ja sisäasioiden EU-yhteistyötä ja -lainsäädäntöä on kehitetty Tampereen vuoden 1999 EU-huippukokouksesta lähtien määrittelemällä Eurooppa-neuvoston tasolla ns. monivuotisilla ohjelmilla yhteistyön painopisteet, suuntaviivat ja toimenpiteet. Parhaillaan toteutetaan vuosille 2009—2014 laadittua Tukholman ohjelmaa.

Valiokunnan näkemyksen mukaan monivuotiset ohjelmat ovat osoittautuneet hyväksi tavaksi kehittää alan yhteistyötä, koska ne ovat antaneet mahdollisuuden ennakoida, suunnitella ja hahmottaa oikeus- ja sisäasioiden alueen kokonaisuutta ja seurata sen kehitystä. Monivuotisten ohjelmien avulla on voitu luoda yhteiset puitteet alan yhteistyölle ja edistää unionin yhtenäisyyttä huolimatta tiettyjä jäsenmaita koskevista, perussopimukseen kirjatuista poikkeusjärjestelyistä.

Valiokunta katsoo, että EU tarvitsee pitkän tähtäimen strategiaa myös vuoden 2014 jälkeen. Ohjelman tavoitteena tulee olla yhtenäinen jäsenmaiden näkemys oikeus- ja sisäasioiden sektorin tulevaisuudesta. Ohjelman tehokkaan toteuttamisen kannalta olisi tärkeää, että ohjelma kattaisi koko tulevan rahoituskehyskauden.

Eurooppa-neuvoston on tarkoitus kesäkuun 2014 kokouksessa antaa strategisia suuntaviivoja oikeus- ja sisäasioiden sektorin kehittämisestä vuodesta 2015 eteenpäin. Valiokunta pitää selonteon tavoin tärkeänä, että suuntaviivat valmistellaan avoimesti ja laaja-alaisesti sekä unionin instituutioiden kesken että kansalaisyhteiskunnan kanssa ja että valmistelussa otetaan huomioon myös komission ja Euroopan parlamentin toimikausien päättyminen vuonna 2014. Oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön ohjaamiseksi tarvitaan strategisia, tiiviitä suuntaviivoja. Liiallista yksityiskohtaisuutta on syytä välttää, jotta säilytetään valmiudet ja edellytykset reagoida ennakoimattomiin haasteisiin. Varhaisen vaikuttamisen ja Suomelle tärkeiden asioiden ajamisen kannalta on hyvä, että Suomessa on jo käynnistetty työ Suomen näkemysten linjaamiseksi (E 119/2013 vp).

Yhteistyötä ohjataan myös alakohtaisilla strategioilla. Tukholman ohjelmaan perustuen Eurooppa-neuvosto vahvisti vuonna 2010 EU:n sisäisen turvallisuuden strategian, jonka täytäntöönpanosta komissio raportoi säännöllisesti. Valiokunta tähdentää sisäistä turvallisuutta laajana ja kokonaisvaltaisena käsitteenä. EU:n sisäisen turvallisuuden strategian on tärkeä mukautua sekä kansalaisten tarpeisiin että globaaleihin haasteisiin, ja strategia on tarpeen päivittää vastaamaan muuttuneita turvallisuusuhkia ja uusia painopisteitä. Terrorismin torjunnan osalta EU:n neuvosto hyväksyi vuonna 2005 EU:n terrorisminvastaisen strategian ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman. Sen toimeenpanoon liittyy EU:n radikalisoitumisen ja rekrytoinnin vastainen strategia, jonka päivitys on parhaillaan käynnissä EU:n laajuisessa verkostossa (Radicalisation Awareness Network).

Ohjelmien ja strategioiden lisäksi tulee huolehtia siitä, että EU:n sisäisen turvallisuuden virastoilla on riittävät toimintaedellytykset hoitaa tehtäviään. Valtioneuvoston selvityksessä korostetaan aiheellisesti Frontexin lisääntyneitä tehtäviä ja roolia rajavalvontakäytänteiden ja -välineiden harmonisoijana. Myös vastikään toimintansa aloittanut EU:n turvapaikka-asioiden tukivirasto EASO mainitaan. Valiokunta tähdentää myös Europolin resurssien turvaamista. Europoliin perustettiin vuonna 2012 Euroopan verkkorikostorjuntakeskus, jolla on keskeinen tehtävä verkkorikollisuuden asiantuntijuuden kokoamisessa ja rikostutkinnan tukemisessa. Keskuksen toiminta jouduttiin käynnistämään ilman lisärahoitusta irrottamalla voimavarat muusta toiminnasta.

Oikeus- ja sisäasioiden kehittämisen yleinen painopiste

Valiokunta pitää perusteltuna, että painopiste Tukholman ohjelman (2010—2014) jälkeisellä ajalla on jo hyväksytyn EU-lainsäädännön ja muiden EU-aloitteiden tehokkaassa täytäntöönpanossa ja sen seurannassa. Tukholman ohjelman peruslähtökohtia voidaan pitää edelleen kestävinä. Oikeus- ja sisäasioiden alalla on luotu viime vuosina runsaasti uusia instrumentteja, mutta niiden täytäntöönpano ei ole kaikilta osin edennyt. Siten on aiheellista, että nyt panostetaan täytäntöönpanon ja toimivuuden varmistamiseen. Jäsenvaltioissa tulee pyrkiä mahdollisimman yhdenmukaiseen soveltamiseen. Tulevien vuosien aikana keskeistä on eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän (CEAS) II -vaiheen lainsäädännön, Schengen-alueen hallinnointia koskevan kokonaisuuden ja Euroopan rajavalvontajärjestelmää koskevan lainsäädännön tehokas täytäntöönpano. Valiokunta painottaa myös EU:n uuden pelastuspalvelumekanismin toimeenpanoa jäsenmaissa, jotta voidaan varmistaa kansainvälinen avunantovalmius ja tehostaa ennaltaehkäisyä ja varautumista erilaisia suuronnettomuustilanteita varten. Lisäsi tulevalla kaudella on tärkeä jatkaa toimia lainvalvontaviranomaisten välisen yhteistyön kehittämiseksi.

Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka

Tukholman ohjelman kaudella on otettu merkittäviä edistysaskelia EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmien kehittämisessä. Yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää koskeva viiden EU-säädöksen kokonaisuus hyväksyttiin kesäkuussa 2013. Turvapaikkajärjestelmää koskeva EU-sääntely on välttämätön. On tärkeää, että jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmät ovat mahdollisimman yhdenmukaiset, jotta turvapaikanhakijoilla ei ole tarvetta siirtyä jäsenvaltiosta toiseen paremman suojelun tai parempien vastaanotto-olosuhteiden toivossa. Säädöspaketin tultua hyväksytyksi tulee nyt korostaa laadukasta täytäntöönpanoa kaikissa jäsenvaltioissa ja entistä yhdenmukaisempaa säädösten käytännön soveltamista. Tässä tulee hyödyntää EASOn puitteissa tapahtuvaa käytännön yhteistyötä.

Yhteistyö kolmansien maiden kanssa kansainvälisen suojelun kysymyksissä on Tukholman ohjelman mukaan osa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämistä. Jatkossa turvapaikkajärjestelmän ulkoisen ulottuvuuden kehittäminen esimerkiksi kauttakulkumaiden suojelujärjestelmiä kehittämällä on yhä ajankohtaisempaa unioniin kohdistuvien muuttopaineiden johdosta.

Vuonna 2005 hyväksytyssä laillisen maahanmuuton toimintaohjelmassa sovittiin sektorikohtaisesta lähestymistavasta ja erityisryhmien maahantuloa koskevien direktiivien valmistelusta. Direktiiveistä kolmen (kausityöntekijöitä, yritysten sisällä siirtyviä henkilöitä sekä tutkijoita, opiskelijoita ja eräitä muita ryhmiä koskevat direktiivit) neuvottelut ovat vielä kesken. Direktiiveillä pyritään lisäämään EU:n houkuttelevuutta kilpailtaessa osaajista globaaleilla työmarkkinoilla yhdenmukaistamalla jäsenmaiden maahantulomenettelyjä koskevia järjestelmiä sekä lähentämällä kyseisten työntekijäryhmien oikeuksia suhteessa EU-kansalaisiin. Tavoitteita voidaan pitää lähtökohtaisesti myönteisinä, mutta ehdotukset ovat olleet Suomelle vaikeita erityisesti Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvajärjestelmän kannalta. Suomen lupajärjestelmän näkökulmasta parhaillaan käsiteltävänä olevien ehdotusten hyväksymisen jälkeen ei ole nähtävissä erityisiä tarpeita uudelle EU-lainsäädännölle.

Työvoiman maahanmuuton edistäminen kolmansista maista ja laillisen maahanmuuton sääntelyn tehostaminen ovat vain yksi keino talouskasvun ja kilpailukyvyn parantamiseksi. Maahanmuuttopolitiikan alalla myös EU:ssa jo olevien maahanmuuttajien työllistäminen ja kotouttaminen ovat keskeisiä asioita. Valiokunta kuitenkin tähdentää, että kotouttamistoimet tulee jatkossakin toteuttaa kunkin jäsenmaan omien lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaan. Kotouttamisen hyvien käytäntöjen (best practices) levittäminen on kannatettavaa.

Maahanmuuttopaineiden hallinta

Maahanmuuttopaineiden hallinta on yksi EU:n keskeisistä haasteista. Valiokunnan mielestä EU:ssa tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa, joka ottaa huomioon jäsenmaiden välisen yhteistyön kehittämistarpeet ja suhteet kolmansiin maihin. Ensisijaisesti on syytä korostaa EU-maiden omien järjestelmien toimivuuden varmistamista sekä EASOn ja Frontexin kautta tapahtuvan tuen merkitystä.

Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttaminen lähtömaahansa on keskeinen edellytys maahanmuuttopaineiden hallitsemiselle. Toimiva EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä edellyttää uskottavaa ja ihmisoikeuksia kunnioittavaa palautuspolitiikkaa. Valiokunnan näkemyksen mukaan EU:ssa tulee panostaa nykyistä enemmän palautuspolitiikan kehittämiseen. Voimassa olevien takaisinottosopimusten toimivuutta on parannettava, ja meneillään olevat neuvottelut olisi pyrittävä saattamaan päätökseen. EU:n politiikassa olisi sovellettava käytäntöön EU:n takaisinottostrategian linjauksia mukaan lukien takaisinottokysymysten käsittely osana laajempaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Valiokunta katsoo, että EU:lla tulisi olla toimivat takaisinottojärjestelyt tärkeimpien maahanmuuton lähtömaiden kanssa ja Tukholman ohjelman jälkeisellä kaudella on tarkasteltava myös mahdollisuuksia aloittaa neuvotteluja EU-tasolla uusien maiden kanssa. Takaisinottopolitiikan tehostaminen edellyttää myös komission resurssien lisäämistä ao. politiikan alan hoitamiseen, koska komissio neuvottelee jäsenmaiden puolesta takaisinotosta. Jäsenmaiden käytännön yhteistyötä palautuskysymyksissä on samalla pyrittävä edelleen kehittämään. Lisäksi Frontexin roolia yhteisten palautusoperaatioiden koordinaatiossa ja palautuksiin liittyvien jäsenmaiden operatiivisten valmiuksien tukemisessa tulee vahvistaa.

Schengen-alueella jäsenmaat ovat riippuvaisia toistensa maahanmuuttopoliittisista linjauksista. Yhden valtion tekemät päätökset esimerkiksi oleskelulupien myöntämisessä voivat heijastua muualle. Jäsenmaat voivat kansallisen lainsäädäntönsä puitteissa myöntää humanitaarisia oleskelulupia tai laillistaa maahanmuuttajia. Päätöksillä on merkitystä EU:n sisäisen liikehdinnän kannalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että tietoisuutta eri jäsenmaiden järjestelmistä parannetaan. Suomen näkökulmasta EU:ssa tulisi kehittää tiedonvaihtoa maahanmuuttajien laillistamisista sekä niistä turvapaikanhakijoista, jotka eivät saa kansainvälistä suojelua mutta joita ei voida palauttaa.

Rajaturvallisuus

Valiokunta pitää Schengen -alueen vahvistamista ja tehokasta hallinnointia keskeisenä unionin painopisteenä ottaen huomioon myös esimerkiksi viimeaikaiset tapahtumat Välimerellä ja mahdolliset tulevat viisumivapaudet suurten kolmansien maiden kanssa. Suomen ja Venäjän välinen raja on EU:n pisin maaulkoraja, joten EU:n ja Venäjän välisen viisumivapauden vaikutukset näkyvät Suomessa konkreettisesti ja välittömästi. Tätä nykyä henkilöiden rajanylitysten arvioidaan kasvavan itärajalla pidemmällä aikavälillä 10—15 % vuodessa. Mahdollinen Venäjän viisumivapaus tuo tähän merkittävän lisäkasvun.

Edellä todetun vuoksi on valiokunnan mielestä ensiarvoisen tärkeää, että EU:n laajuinen rajanylitystietojärjestelmä ja rekisteröityjen matkustajien ohjelma (ns. Älykkäät Rajat) olisivat käytössä ennen Venäjän viisumivapautta. Jo nykyisillä rajanylitysmäärillä tarvitaan merkittäviä panostuksia nykyaikaisen teknologian hyödyntämiseen ja rajatarkastusprosessien tehostamiseen. Mikäli uusia EU:n laajuisia järjestelmiä ei ole käytössä, joudutaan erityisesti maarajan rajanylityspaikoilla varautumaan pitkiin odotusaikoihin ja ongelmiin ilman mittavia investointeja ja lisäresursseja.

Tulevassa monivuotisessa ohjelmassa rajaturvallisuuden kannalta keskeistä on nykyisen lainsäädännön, erityisesti Schengen-alueen hallinnointia ja Euroopan rajavalvontajärjestelmää (Eurosur) koskevan lainsäädännön, tehokas ja yhdenmukainen toimeenpano, Älykkäät Rajat -paketin nopea käsittely neuvoston ja parlamentin kesken sekä sen toimeenpano ennen suurten kolmansien maiden viisumivapauden toteutumista. Näiden toimien tarkoituksena on varmistaa se, että rajavalvonta, mukaan lukien rajaliikenteen kasvu, kyetään hoitamaan myös tulevaisuudessa joustavasti ja kustannustehokkaasti sisäisen turvallisuuden riittävä taso turvaten. Olennaista on myös siirtyminen rajatarkastuksissa maakeskeisestä lähestymistavasta kohti henkilökeskeistä lähestymistapaa.

EU:n yhdennetty rajaturvallisuusjärjestelmä (Intergrated Border Management, IBM) määriteltiin neuvoston päätelmissä joulukuussa 2006. Konsepti on nyt tarpeen päivittää vastaamaan rajaturvallisuuden hallinnassa tapahtuneita muutoksia. Komission tai vaihtoehtoisesti Frontexin johdolla tulisi laatia IBM:ia koskevat suositukset (käsikirja), joissa avataan yksityiskohtaisesti, mitä neuvoston päätelmät tarkoittavat ja sisältävät käytännön näkökulmasta. Käsikirjan avulla voidaan parantaa oleellisesti yhdenmukaista IBM:n toimeenpanoa niin EU:ssa, EU:n jäsenyyttä hakeneissa maissa kuin myös niissä maissa, joissa EU rahoittaa IBM:iin liittyviä projekteja.

Lainvalvontaviranomaisten yhteistyö

Komission painotus oikeus- ja sisäasioissa on ollut enemmän muissa kuin perinteisessä poliisiyhteistyössä tai terrorismin torjunnassa. Osaltaan tätä selittää se, että Tukholman ohjelma ei sisällä poliisiasioiden osalta juurikaan sitovien lainsäädäntöinstrumenttien laatimista, vaan kyse on enemmänkin erilaisten ohjelmien ja strategioiden valmistelusta. Tämä on myös voinut vaikuttaa siihen, että asiat ovat tällä alueella edenneet pääosin sujuvasti. Lisäksi EU:n poliisiyhteistyö on hyvin vakiintunutta, mikä edistää asioiden hoitamista. Merkittävänä yksittäisenä hankkeena voidaan todeta Schengenin tietojärjestelmän käyttöönotto huhtikuussa 2013. Terrorismin torjunnan osalta on huomattava, että se kattaa myös turvallisuuspalveluiden välisen yhteistyön, jossa EU:lla ei ole toimivaltaa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomioita siihen, että komissio ei ole neuvoston kehotuksesta huolimatta tehnyt aloitetta EU:n terrorismirahoituksen jäljittämisjärjestelmästä. Myös Euroopan parlamentti on pyytänyt komissiolta tässä suhteessa toimia. Myös EU:n sisäisen turvallisuuden strategian toimintasuunnitelman mukaan komissio laatii vuonna 2011 puitteet, joiden mukaisesti EU voi kerätä analysoitaviksi rahaliikenteen sanomanvälitystietoja EU:n alueelta.

EU:n rikollisuustilannetta on käsitelty laajimmin ja ajantasaisimmin jäsenvaltioiden tuottamiin tietoihin ja Europolin analyysiin perustuvassa raportissa EU Serious and Organized Crime Threat Assessment (EU SOCTA 2013). SOCTA:n pohjalta on määritelty EU:n lainvalvonnan yhteiset prioriteetit, joihin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset ovat sitoutuneet. Erityisesti voidaan mainita laittoman maahantulon ja ihmiskaupan torjunta, synteettiset huumausaineet sekä heroiini ja kokaiini, liikkuvat omaisuusrikoksia tekevät rikollisryhmät ja laiton asekauppa. Keskeisen haasteen nykypäivän ja tulevaisuuden lainvalvonnalle muodostaa rikollisuuden sijoittuminen yhä suuremmassa määrin internetmaailmaan, minkä oletetaan lisäävän myös rikollisuuden määrää ja riskiä joutua rikoksen uhriksi. Tämän valossa voidaan todeta, että selonteon painotukset järjestäytyneen rikollisuuden, laittoman maahantulon ja ihmiskaupan sekä kyberrikollisuuden torjunnan tehostamiseen ovat perusteltuja. Selonteon painopisteet huomioon ottaen valiokunta huomauttaa, että ihmiskauppaa ja rahanpesua olisi ollut syytä käsitellä selonteossa syvällisemmin.

Rajat ylittävän rikollisuuden torjunta ja uusiin turvallisuushaasteisiin vastaaminen edellyttää unionin lainvalvontaviranomaisten yhteistyön vahvistamista ja sujuvaa tiedonvaihtoa. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena lähtökohtana, että EU:ssa tehostetaan jo olemassa olevien tiedonvaihto- ja muiden instrumenttien täytäntöönpanoa. Tarvittaessa tulee kuitenkin olla valmius selvittää ja harkita lainvalvontaviranomaisten välisen tiedonvaihdon parantamista myös uusin keinoin perusoikeus- ja tietosuojanäkökohdat huomioon ottaen.

Nopeasti muuttuva toimintaympäristö huomioon ottaen on myös tarpeen etsiä uusia rikollisuuden torjunnan menetelmiä. Yksi tällainen keino voi olla valtioneuvoston selvityksessä mainittu järjestäytyneen rikollisuuden torjunta hallinnollisin menetelmin ja siihen liittyvän, eri viranomaisten välisen tiedonvaihdon kehittäminen. Tarkasteltaessa uusia mahdollisia rikollisuuden torjuntakeinoja on kuitenkin tärkeää vertailla eri menetelmien etuja ja niistä aiheutuvia haittoja ja arvioida niitä myös esimerkiksi ne bis in idem -kiellon kannalta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä kiellon soveltamisala ei rajoitu vain varsinaisiin rikosoikeudellista rangaistusta koskeviin tuomioihin, vaan se ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Ne bis in idem -kieltoon liittyviä kysymyksiä on ollut esillä viime aikoina myös perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä (esim. PeVL 17/2013 vp) ja oikeuskäytännössä (KKO 2012:106).

Tietoverkkorikollisuuden torjunta

Tietoverkkorikollisuus on varsin laaja rikollisuuden osa-alue, ja sen vaikutukset kohdistuvat niin valtioihin, yrityksiin kuin yksityisiin kansalaisiinkin. Kyberrikollisuudella viitataan sekä kybertoimintaympäristöön kohdistuviin että sitä hyödyntäviin rikoksiin. Terrorismiin ja vakoiluun liittyvää toimintaa siirtyy enenevässä määrin verkkoon. Tietoverkkojen ja -järjestelmien haavoittuvuuksia käyttää hyväkseen myös järjestäytynyt rikollisuus. Kybertoimintaympäristössä tehdään yhä enemmän myös perinteisiä rikoksia, esimerkiksi petoksia ja teollisuusvakoilua. Torjunnassa pelkkä suojautumisen parantaminen ei ole riittävää, vaan tarvitaan myös kiinnijäännin uhkaa ja rikoshyödyn ottamista tekijöiltä pois.

Kyberhäiriöiden hallinnassa ja rikosten tutkinnassa on välttämätöntä jatkuva yhteistyö niin kansallisella kuin kansainväliselläkin tasolla lainvalvontaviranomaisten, tietoturvaviranomaisten ja yksityisten tahojen kesken. Menestyksellinen rikostorjunta edellyttää vahvaa teknistä osaamista, kansainvälisten oikeusapuprosessien tuntemusta sekä hyvin toimivia yhteistyöverkostoja keskeisten toimijoiden kanssa kansainvälisesti. EU ja monet kansainväliset järjestöt ovat Suomelle tärkeitä foorumeita kyberturvallisuutta kehitettäessä.

Vuoden 2013 alussa valmistuneen EU:n kyberturvallisuusstrategian tavoitteena on lisätä tietoverkkojen turvallisuutta, ehkäistä verkkorikollisuutta ja suojella kuluttajia ja muita verkon käyttäjiä. Strategian toimeenpano jakaantuu kolmeen pilariin: tietoverkko ja tietoturvallisuusviranomaiset, lainvalvontaviranomaiset sekä puolustus. Näitä tukevat teollisuus ja tutkimusyhteistyö. Osana strategian toimeenpanoa komissio antoi ehdotuksen verkko- ja tietoturvadirektiiviksi (HaVL 5/2013 vp). Valiokunta katsoo, että EU:n kyberturvallisuusstrategian avulla voidaan tehostaa merkittävästi EU-tason yhteistyötä kyberturvallisuuden alalla. Valiokunta kannattaa sitä, että Suomi osallistuu kyberturvallisuuden kehittämiseen aktiivisesti.

Valiokunta viittaa selonteon kirjauksiin kyberturvallisuuden edistämisestä ja katsoo, että tietoverkkorikollisuuden torjunta tulee vahvasti nostaa esiin EU:n tulevissa monivuotisissa ohjelmissa ja strategioissa ja varmistaa EU:n kyberturvallisuusstrategian tehokas täytäntöönpano. Tehokas yhteistyö ja koordinaatio ovat välttämättömiä jäsenvaltioiden lisäksi myös EU:n instituutioiden ja virastojen välillä. Lisäksi EU:n tulee toimia yhtenäisesti suhteessa kolmansiin maihin. Tarpeellista on myös yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten toimintamahdollisuuksia tietoverkoissa tapahtuvien rikosten tutkinnassa ja torjunnassa.

Valiokunta kuitenkin tähdentää, että kansallisen turvallisuuden kysymykset rajautuvat unionin toimivallan ulkopuolelle. Siten valmiutta ja valtuuksia valtion turvallisuutta vaarantavien kybertekojen torjumiseksi voidaan jatkossakin kehittää vain kansallisin lainsäädäntötoimin. Unionin toimilla jäsenvaltioiden yleisen kybersuojautumisen kehittämiseksi ja esimerkiksi koulutusyhteistyön lisäämiseksi voidaan kuitenkin saada aikaan välillisiä positiivisia heijastusvaikutuksia myös tällä sektorilla.

Tietosuoja

Teknologian nopea kehitys ja globalisaatio ovat tuoneet henkilötietojen käsittelyyn uusia haasteita, ja henkilötietojen suojan merkitys korostuu tietojenvaihdon lisääntyessä monilla elämän aloilla. Parhaillaan on käynnissä EU:n tietosuojalainsäädännön uudistaminen, jonka tavoitteena on ajanmukaistaa ja yhdenmukaistaa sääntelyä, parantaa digitaalisten sisämarkkinoiden toimintaedellytyksiä sekä vahvistaa unionin kansalaisten luottamusta sähköisiin palveluihin ja viranomaisten toimintaan. Uudistus on merkittävä niin henkilötietojen suojan kuin eri viranomaisten ja yksityisen sektorin toimintaedellytystenkin kannalta.

Selonteossa korostetaan perustellusti tarvetta yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa tietosuojasääntelyä takaamalla samalla korkea tietosuojan taso. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistustyö noudattaa paremman sääntelyn periaatteita eikä johda rekisterinpitäjälle aiheutuvan hallinnollisen taakan kasvuun. Olennaista on myös tunnistaa kaupallisten toimijoiden ja julkisen sektorin erilaiset toimintaympäristöt ja henkilötietojen käsittelyyn liittyvät erityispiirteet. Lisäksi on tarpeen löytää tasapaino henkilötietojen suojan ja julkisuusperiaatteen välillä. Suomessa ja Pohjoismaissa viranomaistoiminnan julkisuusperiaate on lainsäädäntöön pohjautuva perusperiaate. Periaatteeseen ja sen näkyvyyteen tulisi kiinnittää huomiota EU:ssa käytävässä keskustelussa.

Selonteossa nostetaan esiin myös matkustajarekisteritietojen luovuttaminen kolmansille maille. Nykyisin tällaisesta sovitaan EU:n ja kolmannen valtion välillä tehtävällä kansainvälisellä sopimuksella. Valiokunta yhtyy selonteon näkemykseen, että EU:lle tulisi luoda yhtenäinen lähestymistapa matkustajarekisteritietojen luovuttamiseen kolmansille maille. Pidemmän aikavälin tavoitteena voisi olla aiheellista tutkia mahdollisuutta luoda tietojen siirtoa ja käyttöä varten kansainvälisesti sovellettavat normit.

EU:n alue- ja rakennepolitiikka

EU:n alue- ja rakennepolitiikan kannalta ollaan nyt merkittävässä vaiheessa, kun vuonna 2014 alkavasta rahoituskehys- ja ohjelmakaudesta ollaan tekemässä päätöksiä. Selvityksen mukaan Suomen kokonaissaanto on noin 1,488 miljardia euroa. Suomen kansallisen julkisen vastinrahoituksen osuudeksi on hallituksen kehysneuvotteluissa linjattu 50 %. Suomen saama koheesiopoliittinen EU-rahoitus muodostuu kolmesta osasta. Vuosien 2014—2020 rakennerahasto-ohjelman rahoitus (yhteensä 1,327 miljardia euroa) jakaantuu koko maassa käytettävissä olevaan perusrahoitukseen (noin 1 022 miljoonaa euroa) ja Pohjois- ja Itä-Suomessa käytettävissä olevaan harvan asutuksen erityisrahoitukseen (noin 305 miljoonaa euroa). Alueellisen yhteistyön rahoitus (noin 161 miljoonaa euroa) on kohdennettu Euroopan alueellisen yhteistyön tavoitteeseen ja raja-alueyhteistyöhön.

Suomen koheesiopolitiikan kokonaissaanto EU:sta on noin 27 % vähemmän kuin nykyisellä kaudella. Nykyiselle kaudelle siirryttäessä alenema oli samaa suuruusluokkaa (25 %). Kehitys on seurausta EU:n laajentumisesta sekä koheesiopolitiikan selkeästä painottumisesta vähemmän kehittyneille alueille ja maille, joiden BKT on alle 75 % EU:n keskiarvosta. Huomionarvoista kuitenkin on, että Suomen keskimääräinen tukitaso/asukas (35 euroa/asukas) on korkeampi kuin muilla nettomaksajamailla.

Suomen erityiskysymys on pohjoisen harvaan asutun alueen erityistuki, joka nykyisellä kaudella on 35 euroa/asukas ja tulevalla kaudella 30 euroa/asukas. Myös tulevaisuudessa näiden alueiden erityisolojen huomioiminen rahoitusratkaisuissa on Suomen kannalta keskeinen kysymys. Samoin on tärkeä huomioida pitkä Venäjän raja ja Eurooppalaisen alueellisen yhteistyötavoitteen (EAY) ja naapuruusinstrumentin (ENI) tärkeys. Yhtenä mahdollisena kehityssuuntana kehittyneiden maiden osalta eurooppalaisessa keskustelussa on nähty rahoituksen painottuminen nykyistä selvemmin tämän tyyppisiin instrumentteihin, jotka vahvistavat EU:n yhteisöllisyyttä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että selonteossa koheesiopolitiikkaa tarkastellaan varsin suppeasti ja ylhäältä alaspäin. Selonteosta ei myöskään tule selkeästi ilmi, että koheesiopolitiikalla luodaan pohjaa kilpailukyvyn vahvistamiselle sekä edistetään alueiden tasapainoista kehitystä niin EU:n jäsenvaltioiden välillä kuin myös Suomen sisällä. Koheesiopolitiikan sisällössä Suomi on vahvasti ajanut kytkentää eurooppalaiseen kilpailukykyyn ja innovaatiotoimintaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan koheesiopolitiikalla tulee jatkossakin luoda edellytyksiä kilpailukyvyn, työllisyyden ja osaamisen vahvistamiselle koko Euroopassa. Suomen käyttämä alue- ja rakennepolitiikan rahoitus on suunnattu perusinvestoinneista innovaatioihin, työpaikkojen luomiseen ja osaamisen vahvistamiseen sekä tulevalla kaudella entistä vahvemmin vähähiilisen talouden edistämiseen ja sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemiseen.

EU:n rakennerahastovaroilla on ollut Suomessa suuri merkitys talouden rakennemuutoksessa, kilpailukyvyn ja osaamisen vahvistamisessa sekä työllisyyden lisäämisessä. Näitä toimia on tuettu sekä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) että Euroopan sosiaalirahaston (ESR) varoin. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei selonteossa nouse lainkaan esiin kuntien rooli. Vastuu alueiden kehittämisestä kuuluu valtiolle ja kunnille. Rakennerahasto-ohjelmien kautta nykyisellä ohjelmakaudella on Suomessa kanavoitunut elinkeinojen, osaamisen ja työllisyyden edistämiseen kuntarahaa noin 300 miljoonaa euroa. Valiokunta toteaa, että EU:n rakennerahastot ovat edelleen tärkeä kehittämisväline kunnille. Kunnat ovat myös keskeinen toimija tulevalle ohjelmakaudelle asetettujen älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun tavoitteiden toteuttamisessa.

Valiokunta pitää selonteon tavoin aiheellisena, että hyvissä ajoin ennen seuraavia rahoituskehysneuvotteluja arvioidaan, miten koheesiopolitiikan rahoitusta voidaan uudistaa palvelemaan entistä paremmin kasvua tukevia rakennemuutoksia ja innovaatiolähtöistä taloutta. Samalla on kuitenkin huomioitava alue- ja paikallistason osallistuminen kehittämistoimintaan sekä olennaisena osana Lissabonin sopimuksen tavoitteisiin kuuluva alueellisen tasapainon tavoite. Todettakoon, että paikallis- ja alueviranomaisten rooli aluelähtöiseen kumppanuuteen perustuvassa kehittämistyössä nousee uutta ohjelmakautta koskevissa komission asetusehdotuksissa vahvasti esiin. Edellä mainittujen näkökohtien lisäksi myös koheesiorahoituksen vaikuttavuuteen sekä menettelyjen ja hallinnoinnin yksinkertaistamiseen tulee edelleen kiinnittää huomiota.

Valiokunta pitää ennakollisen vaikuttamisenkin kannalta tärkeänä, että ennen seuraavia neuvotteluja käydään myös kansallinen periaatekeskustelu koheesiopolitiikan toteuttamisen laajuudesta unionin kehittyneemmillä alueilla. Samalla on tarpeen arvioida, miten Suomen kokonaisedun kannalta on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa kansallisia alue- ja rakennepoliittisia tavoitteita EU:n koheesiorahoituksella ja miten Suomen syrjäiseen sijaintiin ja harvaan asutukseen liittyvät erityispiirteet voidaan tehokkaimmin ottaa huomioon EU:n koheesiopolitiikassa. Tähän keskusteluun tulee kytkeä mukaan myös maakunnat ja kunnat ja pyrkiä muodostamaan kokonaisvaltainen näkemys alueiden kehittämisen kokonaisuudesta.