Perustelut

Yleistä

Selonteossa on selvitetty Roomassa 29.10.2004 allekirjoitettua sopimusta Euroopan perustuslaista (jälj. perustuslakisopimus), jolla on tarkoitus korvata Euroopan unionin nykyiset perussopimukset. Yhteen, yhtenäiseen perustuslakisopimukseen on koottu nykyistä selkeämmäksi kokonaisuudeksi moninaisiin asiakirjoihin ja EY:n tuomioistuimen käytäntöön sisältyvää perusluonteista normiainesta unionista, sen toimielinrakenteesta ja tehtävistä sekä toimivaltuuksista ja toimivallan jaosta jäsenvaltioiden ja unionin kesken samoin kuin esimerkiksi yksilön oikeusaseman perusteista unionin oikeudessa. Tässä mielessä sopimusta voidaan luonnehtia unionin nykyisen perustuslaki- ja valtiosääntöluonteisen normiston kodifikaatioksi.

Perustuslaillisella sopimuksella ei muuteta unionin perusluonnetta. Unioni on edelleen jäsenvaltioiden ja kansalaisten yhteisö, jonka olemassaolon perustava perustuslakiasiakirja on oikeudelliselta kannalta jäsenvaltioiden välinen valtiosopimus. Unionin toimivalta on rajattua valtaa, ja se määräytyy ns. annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni toimii jäsenvaltioiden sille perustuslakisopimuksella antaman toimivallan rajoissa ja sopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaikki muu toimivalta kuuluu jäsenvaltioille. Perustuslakisopimuksella perustettava Euroopan unioni on nykyisiin perussopimuksiin pohjautuvien Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin seuraaja, jonka toiminta perustuu sopimuksella vahvistetulla tavalla oikeudelliseen jatkuvuuteen.

Perustuslakisopimus sisältää myös nykytilaa monin tavoin muuttavia määräyksiä. Näistä merkittävimmät koskevat muun ohella unionin toimivallan laajenemista oikeus- ja sisäasioiden sekä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan aloilla, unionin oikeushenkilöllisyyttä, Eurooppa-neuvoston muuttamista unionin viralliseksi toimielimeksi samoin kuin Eurooppa-neuvoston ja ministerineuvoston puheenjohtajuus- ja päätöksentekojärjestelmien muuttamista, komission kokoonpanoa sekä lainsäädäntömenettelyn kehittämistä. Unionin perusoikeusulottuvuutta vahvistavat perusoikeuskirjan sisällyttäminen osaksi perustuslakisopimusta samoin kuin sopimuksen määräys (I-9 artikla) unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Valtioneuvoston selonteossa selvitetään yksityiskohtaisesti perustuslakisopimuksen sisältöä sekä Suomen keskeisten neuvottelutavoitteiden toteutumista.

Perustuslakisopimusta on valmisteltu erityisessä valmistelukunnassa (konventti) ja sen laatiman sopimusehdotuksen pohjalta hallitusten välisessä konferenssissa. Perustuslakivaliokunta on sopimuksen valmistelun eri vaiheissa osallistunut keskusteluun antamalla lausunnot Euroopan unionin tulevaisuutta käsittelevästä valtioneuvoston selonteosta (PeVL 56/2001 vp), toimivallanjakoa Euroopan unionin ja jäsenvaltioden välillä koskevasta valtioneuvoston selvityksestä (PeVL 38/2002 vp) sekä konventin tuloksia ja valmistautumista hallitusten väliseen konferenssiin selvittävästä valtioneuvoston selonteosta (PeVL 7/2003 vp).

Perustuslakisopimuksen ratifiointi

Perustuslakisopimus on oikeudelliselta luonteeltaan valtiosopimus, jonka kansainvälinen voimaantulo edellyttää kaikkien sopimuspuolten hyväksymis- ja sitoutumistoimenpiteitä.

Valtiosopimuksen allekirjoittaneen valtion on valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 18 artiklan mukaan pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän. Perustuslakisopimuksen allekirjoittamisen voidaan siten lähtökohtaisesti katsoa muodostaneen valtiolle velvollisuuden pyrkiä ratifioimaan sopimus. Tällaista velvollisuutta ilmentävät myös esimerkiksi perustuslakisopimuksen määräyksistä (IV-447 artikla) näkyvä tavoite saada sopimus voimaan 1.11.2006 samoin kuin päätösasiakirjaan liitetty julistus n:o 30 Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen ratifioinnista. Eurooppa-neuvosto ottaa sen mukaan asian käsiteltäväkseen, jos neljä viidesosaa jäsenvaltioista on ratifioinut sopimuksen kahden vuoden kuluttua allekirjoittamisesta (eli viimeistään 29.10.2006) mutta ratifiointi tuottaa vaikeuksia yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle.

Tähän mennessä 13 jäsenvaltiota on saattanut kansallisen ratifiointimenettelynsä päätökseen. Eurooppa-neuvosto päätti kuitenkin kesäkuussa 2005 perustuslakisopimuksen ratifiointiprosessiin liittyvästä pohdintatauosta, kun Ranskassa ja Alankomaissa järjestettyjen kansanäänestysten tulokset olivat olleet sopimuksen hyväksymistä vastaan. Eurooppa-neuvosto päätti palata asiaan vuoden 2006 ensimmäisellä puoliskolla tehdäkseen kokonaisarvion jäsenvaltioissa pohdintatauon aikana käydyistä keskusteluista ja päättääkseen prosessin mahdollisista jatkotoimenpiteistä. Tällaisessa, sopimusosapuolten yhteiseen näkemykseen perustuvassa tilanteessa unionin jäsenvaltioon ei valiokunnan mielestä kohdistu suoranaista velvollisuutta pyrkiä omalta osaltaan perustuslakisopimuksen ratifioimiseen. — Asiaa on arvioitava uudelleen, jos esimerkiksi tulevan Eurooppa-neuvoston mahdolliset päätökset pohdintatauosta ja ratifiointiprosessin jatkamisesta antavat siihen aihetta.

Oikeudelliselta kannalta jää edellä esitetyn perusteella tarkoituksenmukaisuusharkinnan varaan, pyrkiikö jäsenvaltio ratifioimaan perustuslakisopimuksen pohdintatauon aikana. Poliittisen harkinnan ja päätöksenteon piiriin jää näin ollen se, ryhtyykö Suomi nykyisessä tilanteessa toimenpiteisiin perustuslakisopimuksen ratifioimiseksi. Sama koskee Suomen mahdollista pyrkimystä ratifioida perustuslakisopimus päätösasiakirjan julistuksessa n:o 30 mainitun määräajan kuluessa eli viimeistään 29.10.2006.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja perustuslakisopimuksen voimaansaattaminen

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.

Euroopan unionin perustuslakisopimus sisältää kattavasti määräyksiä unionin tehtävistä ja toimivallasta samoin kuin unionin toimielin- ja päätöksentekojärjestelmästä sekä yksilön oikeusaseman perusteista. Tällainen valtiosääntöistä ainesta laajasti sisältävä valtiosopimus vaatii riidatta eduskunnan hyväksymisen perustuslaissa tarkoitetun "merkitykseltään huomattava" -perusteen nojalla. Sopimuksessa on myös lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Eduskunnan hyväksyminen perustuslakisopimukselle on lisäksi tarpeen sopimuksen budjettivaltaa sitovien vaikutusten takia.

Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan voimaan lailla. Selvää on, että Euroopan unionin perustuslakisopimuksen valtionsisäinen voimaantulo edellyttää perustuslaissa tarkoitetun voimaansaattamislain säätämistä.

Perustuslain 94 ja 95 §:n säännöksissä on tehty aiempaan verrattuna selkeämpi ero valtiosopimuksen hyväksymisen ja sen voimaan saattamisen välille. Valtiosopimuksen hyväksymistä pidetään aikaisempaa selvemmin itsenäisenä asiana. Tämä käy ilmi myös eduskunnan työjärjestyksen 56 §:stä samoin kuin perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen esitöistä (HE 1/1998 vp, s. 49—51, 148—153, PNE 1/1999 vp, s. 33/I).

Valtioneuvoston piirissä on etenkin Euroopan perustuslakisopimuksen kansainväliseen voimaantuloon liittyvien erityisten epävarmuustekijöiden vuoksi valiokunnan mielestä aiheellista harkita, onko mahdollisesti annettavaan hallituksen esitykseen perustuslakisopimuksen hyväksymisestä asiallisesti lainkaan tarpeen sisällyttää ehdotusta laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Voimaansaattamislaista on nimittäin tarvittaessa annettavissa aikanaan erillinen hallituksen esitys siinä tilanteessa, että perustuslakisopimus sellaisenaan olisi tulossa kansainvälisesti voimaan. Menettelytapaa harkittaessa on otettava huomioon, että sopimuksen saattaminen voimaan Ahvenanmaan maakunnassa edellyttää maakuntapäivien hyväksyvän tätä tarkoittavan voimaansaattamissäädöksen.

Käsittelyjärjestys

Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Säännökset kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamista tarkoittavan lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä ovat perustuslain 95 §:n 2 momentissa. Tällainen lakiehdotus käsitellään pääsäännön mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Päätös perustuslakia koskevan velvoitteen hyväksymisestä on näin ollen tehtävä samalla määräenemmistöllä kuin päätös tällaisen velvoitteen voimaan saattavan lain hyväksymisestä (HE 1/1998 vp, s. 50—51, PeVL 38/2001 vp, s. 4/I). Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaista määräenemmistöpäätöksentekoa kutsutaan supistetuksi perustuslainsäätämisjärjestykseksi (HE 1/1998 vp, s. 151/II).

Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä on säädetty aiemmin voimassa olleiden perustuslakien — hallitusmuodon (1919) ja valtiopäiväjärjestyksen (1928) — perusteella usean seikan vuoksi supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan annettua asiasta lausunnon (PeVL 14/1994 vp). Vaikeutetun säätämisjärjestyksen käyttämisen pääasiallisin syy oli se, että liittymissopimuksen määräykset oikeudellisesti katsoen rajoittivat Suomen täysivaltaisuutta. Myös Amsterdamin sopimuksen voimaansaattamislaki on säädetty supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 10/1998 vp). Nizzan sopimuksen hyväksymisestä sen sijaan on päätetty uuden perustuslain (2000) tultua jo voimaan äänten enemmistöllä. Ehdotus Nizzan sopimuksen voimaansaattamislaiksi on vastaavasti käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 38/2001 vp).

Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyt lait ovat valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan ns. poikkeuslakeja. Niitä voidaan muuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos muuttava laki ei laajenna niillä perustuslakiin tehtyjä poikkeuksia. Myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset lisäykset ja muutokset, jotka sinänsä merkitsevät perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi (HE 1/1998 vp, s. 125/I).

Perustuslakivaliokunta lähti Nizzan sopimusta käsiteltäessä siitä, että sopimusta oli ensi sijassa arvioitava 1.3.2000 voimaan tulleen uuden perustuslain säännösten kannalta ja vasta toissijaisesti liittymissopimuksen ja Amsterdamin sopimuksen voimaansaattamislakien kannalta, koska perustuslain säännökset täysivaltaisuudesta ovat osaksi erilaiset kuin kumotun hallitusmuodon säännökset samasta asiasta (PeVL 38/2001 vp, s. 4/II).

Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suomen täysivaltaisuudesta tulkittaessa on säännöksen esitöiden mukaan otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja erityisesti jäsenyys Euroopan unionissa. Perustuslakiuudistuksessa sanouduttiin yleisesti irti sellaisesta muodollisesta tulkinnasta, jonka mukaan valtion jäsenyys kansainvälisissä järjestöissä aina merkitsisi valtion täysivaltaisuuden rajoitusta. Tässä yhteydessä esitöissä viitattiin perustuslakivaliokunnan aiemmin esittämään luonnehdintaan siitä, että Euroopan unionin jäsenenä Suomi käyttää osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden täysivaltaisten jäsenvaltioiden kanssa eurooppalaisen yhteistoiminnan hyväksi (HE 1/1998 vp, s. 71—72).

Perustuslain täysivaltaisuussääntely sisältää lisäksi aiempaan verrattuna uuden 1 §:n 3 momentin, jonka mukaan "Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi". Tämän säännöksen eräs merkitys on toimia yhtenä kiinnekohtana arvioitaessa, milloin jokin uusi kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa. Perustuslain esitöiden mukaan on perusteltua lähteä siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II). Tärkeä ja jo vakiintuneena pidettävä kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen muoto on Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I).

Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aiempien kantojen mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla. Toisaalta esimerkiksi kysymys uusien toimivaltuuksien antamisesta unionin toimielimille on asia, joka lähtökohtaisesti koskettaa perustuslain täysivaltaisuusjärjestelyjä. Unionin tehtäväkentän vähäinen, esimerkiksi tarkistusluonteinen kehittäminen unionilla jo olevien toimivaltuuksien pohjalta saattaa tapauksesta riippuen olla sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kanssa. Unionin sisäisen toiminnan tavanomaisena pidettävä kehittäminen institutionaalisella tasolla puolestaan on yleensä merkityksetöntä täysivaltaisuuden kannalta (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 7/2003 vp, s. 3—4).

Käsiteltävänä olevassa selonteossa on selvitetty Euroopan unionin perustuslakisopimuksen suhdetta Suomen perustuslakiin lähinnä siitä näkökulmasta, millaisia muutoksia sopimuksen voimaantulo merkitsisi nykytilaan verrattuna. Valtioneuvoston arvion mukaan sopimus sisältää joitakin perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla koskevia määräyksiä. Sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksymisestä olisi siten päätettävä määräenemmistöllä. Perustuslakisopimus sisältää lisäksi määräyksiä, joiden valtioneuvosto arvioi olevan ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa. Tällaisten sopimusmääräysten saattaminen voimaan maakunnassa edellyttää itsehallintolain 59 §:n 2 momentin mukaan maakuntapäivien hyväksyvän voimaansaattamissäädöksen enemmistöllä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Voimaansaattamisesta on lisäksi säädettävä lailla, joka käsitellään eduskunnassa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.

Valiokunta ei ole selonteon käsittelylle käytännössä jääneen lyhyen ajan rajoissa arvioinut perustuslakisopimuksen määräysten suhdetta Suomen perustuslakiin tai Ahvenanmaan itsehallintolakiin. Valiokunta viittaa konventin laatimasta sopimusehdotuksesta aiemmin antamassaan lausunnossa esittämiinsä alustaviin kannanottoihin (PeVL 7/2003 vp). Yksityiskohtainen arvio tulee aikanaan tehtäväksi käsiteltäessä perustuslakisopimuksen hyväksymisestä mahdollisesti annettavaa hallituksen esitystä. Arvion tarkkuuden ja yksityiskohtaisuuden aste riippuu tällöin osin siitä, sisältääkö esitys eduskunnan hyväksymispyynnön lisäksi ehdotuksen laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Perustuslakivaliokunta tähdentää edellä tässä lausunnossa selostetussa valiokunnan käytännössä omaksuttua lähtökohtaa, jonka mukaan perustuslakisopimusta arvioidaan ensi sijassa 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta. Tämän lähtökohdan ja selonteossa esitetyn selvityksen perusteella on sinänsä todennäköistä, että perustuslakisopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta on päätettävä perustuslain 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa säädetyllä määräenemmistöllä.

Kansanäänestys

Neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä päätetään perustuslain 53 §:n nojalla lailla. Kansanäänestysmahdollisuus täydentää edustuksellista demokratiaa, jonka varaan Suomen valtiollinen järjestelmä olennaisilta osiltaan perustuu. Tätä valtiojärjestyksen perusteisiin kuuluvaa lähtökohtaa ilmentää perustuslain 2 §:n säännös, jonka mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta (HE 1/1998 vp, s. 73—74, 101).

Valiokunta on perustuslakisopimuksen valmistelun ollessa siirtymässä konventista hallitusten väliseen konferenssiin tarkastellut neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämistarvetta sekä kansallisesta että koko EU:n kattavasta näkökulmasta. Kansallisiin seikkoihin perustuvan arvion valiokunta teki siltä pohjalta, olivatko sopimuksesta johtuvat muutokset sinänsä tai yhdessä Amsterdamin ja Nizzan sopimusten muutosten kanssa esimerkiksi uudenlaisuudessaan niin merkittäviä, että vuoden 1994 kansanäänestyksen jäsenyydelle myönteisen lopputuloksen ei enää voitu katsoa kattavan niitä. Valiokunnan tuolloisen käsityksen mukaan uudistukset eivät olleet välttämättä sellaisia, että kansanäänestys olisi niiden vuoksi ollut perusteltua järjestää (PeVL 7/2003 vp, s. 11/I). Nyt esillä olevaa selontekoa käsiteltäessä ei ole tullut esiin seikkoja, joiden vuoksi valiokunta pitäisi tämän käsityksensä tarkistamista aiheellisena.

EU:n tason arvioinnissa valiokunta piti aiemmin olennaisena, että uudella sopimuksella varta vasten tavoiteltiin perustuslaille ominaisia vaikutuksia. Sopimuksen oli tuolloisessa — samaan tapaan kuin nyttemmin allekirjoitetussa — sopimuksessa olevan nimenomaisen maininnan mukaan tarkoitus ilmentää myös Euroopan kansalaisten tahtoa rakentaa tulevaisuuttaan yhdessä (I-1 art.). Valiokunta piti tällaisiin seikkoihin palautuvia legitimiteettinäkökohtia asiaan kuuluvina unionin tasolla (PeVL 7/2003 vp, s. 11/II). Valiokunnan aiemmin esittämät näkökohdat ovat sinänsä edelleen huomionarvoisia. Euroopan unionin tason tarkastelua kuitenkin vaikeuttavat jäsenvaltioiden erilaiset valtiolliset järjestelmät sekä ennen muuta kansanäänestyksen tai sen käyttömahdollisuuden erilainen asema niissä. Tarkastelussa on merkityksellistä myös se, kuinka selvästi unionin tahdotaan johtavan olemassaolonsa, tehtävänsä ja toimivaltansa jäsenvaltioista ja niiden päätöksistä. Kansanäänestyksen järjestäminen vain joissakin jäsenvaltioissa ei kuitenkaan voi ratkaista unionin Euroopan tason legitimaatioon liittyviä kysymyksiä.

Muita seikkoja

Unionin toimivallan käyttöön sovelletaan perustuslakisopimuksen I-11 artiklan perusteella toissijaisuusperiaatetta, jonka noudattamista kansalliset parlamentit valvovat asiaa koskevan pöytäkirjan mukaisessa menettelyssä. On tärkeää turvata valtion sisäisin toimenpitein Ahvenanmaan maakuntapäivien asema tässä ns. varhaisvaroitusjärjestelmässä.Ks. esim. EU-menettelyjen tarkistamistoimikunnan mietintö, Eduskunnan kanslian julkaisu 2/2005, s. 51—52. — Perustuslakisopimuksesta riippumatta on valiokunnan mielestä aiheellista jatkaa valtakunnan ja maakunnan välisiä keskusteluja ratkaisun löytämiseksi Ahvenanmaan itsehallinnollisen aseman huomioon ottamisesta sellaisissa tilanteissa, joissa EY:n tuomioistuin käsittelee maakunnan toimivallan alaan kuuluvia asioita.