Perustelut

Valtioneuvoston kirjelmä kattaa kolme julkisiin hankintoihin liittyvää direktiiviehdotusta. Valiokunnan kannanotot kohdistuvat erityisesti ns. klassisen sektorin hankintadirektiiviin, johon myös saadut asiantuntijalausunnot ovat pääosin keskittyneet.

Voimassa olevalla julkisten hankintojen sääntelyllä on pyritty turvaamaan julkisten hankintojen tehokas toteuttaminen ja mahdollistamaan EU-alueen yritysten osallistuminen tarjouskilpailuihin. Samalla sääntelyyn on jätetty joustoa, jotta yksittäisten jäsenmaiden erityispiirteet on voitu ottaa huomioon. Sääntelyllä on luotu julkisten hankintojen toteuttamiselle yleiset puitteet. Osin yleisluonteinen sääntely on johtanut siihen, että sitä on jouduttu täsmentämään EU:n tuomioistuimen ratkaisujen avulla. Yhdistettynä useisiin säädösmuutoksiin sääntelykokonaisuudesta on muodostunut laaja ja vaikeasti hallittava kokonaisuus.

Komission tavoitteet joustavoittaa nykyistä sääntelyä sekä luoda järjestelmästä tehokkaampi ja yksinkertaisempi ovat erittäin kannatettavia. Uudesta sääntelystä pyritään tekemään toimiva väline, jonka avulla voidaan toteuttaa Eurooppa 2020 -tavoitteita mm. edistämällä innovatiivisten tuotteiden ja palvelujen hankintaa sekä pk-yritysten markkinoillepääsyä. Oikeuskäytäntö on pyritty sisällyttämään komission ehdotuksiin, mikä selkeyttää soveltamisalaa. Päälinjoissaan talousvaliokunta on puoltanut useita ehdotukseen sisällytettyjä tavoitteita jo julkisten hankintojen politiikan uudistamista koskeneesta vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa (TaVL 12/2011 vp — E 42/2011 vp).

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ovat laajempina kysymyksinä nousseet esille ehdotukset valvontaviranomaisen perustamisesta, rahoituspalvelujen kilpailuttamisesta, sidosyksikkösääntelystä (in house -sääntely), sosiaali- ja terveyspalveluja koskevasta sääntelystä sekä ehdotus yli 500 000 euroa ylittävien hankintojen jakamisesta osiin. Näihin periaatteellisiin kysymyksiin valiokunta ottaa kantaa jäljempänä.

Tämän lisäksi esille on tullut eriäviä näkemyksiä myös sellaisten säännösten osalta, joissa komissio esittää edelleen jätettäväksi kansallista harkintavaltaa. Kansallisesti on ratkaistavissa esimerkiksi se, miten ehdotetun 500 000 euron kynnysarvon alle jääviä sosiaali- ja terveyspalveluja säännellään ja mitä kansallisia kynnysarvoja tällaisille hankinnoille asetetaan. Harkintavaltaa jää myös alle 5 000 000 euron kynnysarvon jäävien käyttöoikeussopimusten sääntelyyn. Lisäksi kansallisesti voidaan harkita, otetaanko paikallisalueviranomaisia koskevat menettelyjen kevennysmahdollisuudet tai tietyt menettelytavat käyttöön ja lyhennetäänkö tarjousten vähimmäismääräaikoja.

Talousvaliokunta pitää kansallisen harkintavallan säilyttämistä tältä osin perusteltuna. Näiltä osin tulee vielä tarkemmin arvioida sääntelyn kansallisia vaikutuksia ja harkita vasta lisäselvitysten perusteella, miten sääntely on tarkoituksenmukaista saattaa kansallisesti voimaan.

Rahoituspalvelut.

Ehdotukset jättävät jossain määrin tulkinnanvaraiseksi (16 artiklan d kohta), miten uusi sääntely koskisi julkisen sektorin tarvitseman rahoituksen hankintaa. Suomalaiset kunnat ja muut julkisen sektorin toimijat, jotka tarvitsevat rahoitusta, kilpailuttavat jo nyt eri rahoituslaitokset. Sektorin ominaispiirteiden vuoksi menettelytavoissa ei kuitenkaan voida täysin noudattaa julkisten hankintojen edellyttämiä käytäntöjä. Säädösehdotuksen mukaisesti nykyisenkaltainen poikkeusmenettely olisi uuden sääntelyn myötä mahdollinen vain rahoitusvälineiden markkinoita säätelevän direktiivin mukaisten ns. MiFID-instrumenttien (Markets in Financial Instruments Directive) osalta. Kaikki julkisen sektorin toimijoiden käytössä olevat rahoitusinstrumentit (esim. ns. Namenschulschein-instrumentit) eivät saadun selvityksen mukaan kuulu näiden instrumenttien joukkoon.

Rahoitusmarkkinoiden erityispiirteiden vuoksi talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että uusikin sääntely mahdollistaa nykyisenkaltaisen poikkeusmenettelyn jatkamisen myös muiden kuin MiFID-rahoitusinstrumenttien osalta.

Valvontaviranomainen.

Komissio ehdottaa, että jäsenmaiden tulee perustaa riippumaton valvontaelin, joka on vastuussa mm. julkisten hankintojen sääntöjen soveltamisesta ja tähän liittyvästä hankintakäytännöstä, oikeudellisen neuvonnan antamisesta hankintayksiköille, kansalaisten ja yritysten kantelujen käsittelystä sekä kansallisen ja unionin oikeuskäytännön kartoittamisesta.

Talousvaliokunta suhtautuu ajatukseen valvontaelimen nimeämisestä myönteisesti. Nykyinen menettely, jossa yritykset valvovat toisiaan ja sääntelystä poikkeaviin menettelytapoihin voidaan puuttua vain jälkikäteen pitkän oikeusprosessin kautta, ei palvele tehokasta hankintamenettelyä. Talousvaliokunta pitääkin perusteltuna, että asiaa selvitetään tarkemmin ja harkitaan mahdollisuutta sisällyttää hankintamenettelyjen valvonta jonkin jo olemassa olevan viranomaistahon vastuulle. Valtioneuvoston tapaan valiokunta katsoo, että elimen tehtävät tulee rajata koskemaan vain valvonnan kannalta keskeisimpiä toimia. Kansallista arviota tehtäessä tulee ottaa huomioon, että paitsi kustannuksiaOM mietintöjä ja lausuntoja 6/2010, uuden valvontatoimen perustamisesta voi arvioida koituvan myös merkittäviä taloudellisia hyötyjä hankintatoimen tehostuessa ja oikeusprosessien vähentyessä.

Sidosyksikkösääntely.

Säädösehdotuksessa (11 artikla) esitetään täsmennettäväksi nykyisin oikeuskäytännön varassa olevaa sidosyksikkösääntelyä. Ehdotuksen mukaisesti hankintayksiköt voivat jättää kilpailuttamatta hankinnat sellaisilta sidosyksiköiltään, jotka ovat täysin niiden määräysvallassa ja jotka toimivat vain vähäisissä määrin markkinoilla (maksimissaan 10 % toiminnasta).

Talousvaliokunta pitää sinänsä hyvänä, että nykyistä epäselvää oikeustilaa ehdotetaan täsmennettäväksi. Kuten aiemmassakin lausunnossaan (TaVL 12/2011 vp), valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että kansallisella tasolla selvitämme edelleen kuntien ja markkinoiden välisen rajapinnan kilpailupoliittisia kysymyksiä. Samassa yhteydessä on aiheellista kattavasti arvioida niitä keinoja, joilla in house -toimintaa voidaan valvoa ja tarvittaessa puuttua väärinkäytöksiin. Talousvaliokunta toteaa, että direktiivi jättää tältä osin kansallista harkintavaltaa. Erityislainsäädännössä (esim. kuntalaissa tai valtion liikelaitoslaissa) on mahdollista rajata markkinoilla toimimista tarvittaessa enemmän kuin direktiivissä säädetään. Eteneminen direktiiviehdotuksen mukaisesti ei poissulje tätä mahdollisuutta.

Hankintojen jakaminen osiin.

Komissio ehdottaa, että kaikki yli 500 000 euron suuruiset hankinnat on jaettava osiin tai hankintayksiköiden tulee perustella, miksi näin ei tehdä. Jakovelvoitteen tavoitteena on tältä osin turvata pk-yritysten pääsy tarjouskilpailuihin.

Kuten aiemmissakin kannanotoissaan, talousvaliokunta painottaa tarvetta erilaisin keinoin turvata pk-yritysten osallistumismahdollisuudet tarjouskilpailuihin. Valiokunta on tähän liittyen (TaVL 12/2011 vp) puoltanut mahdollisuutta osatarjousten jättämiseen ja pitänyt perusteltuna, että pk-yritysten tarjousyhteistyö sallitaan. Valtioneuvoston tapaan valiokunta suhtautuu kuitenkin varauksellisesti nyt esillä olevassa ehdotuksessa asetettuun ehdottomaan euromääräiseen rajaan ja epäselväksi jäävään hankintaviranomaisten perusteluvelvoitteeseen. Valiokunta katsoo, että sääntelyä tulee tältä osin selkeyttää ja arvioida myös sen soveltamisvaikutuksia muuhun hankintasääntelyyn, kuten puitejärjestelyihin.

Sosiaali- ja terveyspalvelut.

Sosiaali- ja terveyspalvelut muodostavat keskeisen julkisten hankintojen osa-alueen, ja siihen liittyvät kilpailuttamiskysymykset ovat nousseet voimakkaasti esille hankintasääntelyä kehitettäessä. Nyt komissio ehdottaa, että sosiaali- ja terveyspalvelujen, samoin kuin koulutuspalvelujen, kilpailuttamisvelvoitteen EU-kynnysarvo nostetaan nykyisestä 200 000 eurosta (valtion viranomaiset 130 000 euroa) 500 000 euroon. Kynnysarvon alittaviin hankintoihin direktiiviä ei sovellettaisi ja kynnysarvon ylittäviin palveluihin sovellettaisiin vain yleisiä periaatteita. Kansallisesti olemme säätäneet sosiaali- ja terveyspalveluille 100 000 euron kynnysarvon.

Talousvaliokunta katsoo, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamiseen liittyy erityispiirteitä. Palvelujen kohteena ovat kansalaiset, joiden elintärkeiden, keskeytymättömien palvelujen saanti on kyettävä turvaamaan kaikissa tilanteissa. Komission selvitysten mukaan tämä on myös sektori, jossa rajat ylittävä kauppa on perinteisesti ollut vähäistä. Suomen osalta asiantuntijakuulemisessa on arviona esitetty, että suurin osa hankinnoista tulee ylittämään esitetyn 500 000 euron rajan.

Valiokunta katsoo, että edellä mainitut seikat puoltavat komission ehdottamaa korkeampaa EU-kynnysarvoa. Mikäli palvelut päätetään ostaa markkinoilta, on tälläkin hankintojen kannalta keskeisellä sektorilla kyettävä turvaamaan avoin ja syrjimätön hankintamenettely ottamalla samalla huomioon palvelujen laatu ja inhimilliset tekijät, kuten tarve palvelujen jatkuvuudelle. Lisäksi on otettava huomioon, että kyseessä on kasvava ala, jossa Suomella on myös palvelujen vientiin liittyviä intressejä. Tämän vuoksi on aiheellista tarkoin selvittää, miten komission ehdotus vain yleisten syrjimättömyys- ja avoimuusperiaatteiden soveltamisesta kynnysarvon ylittäviin palveluihin vaikuttaa hankintojen toteuttamistapaan. Lopputuloksena ei saa olla, että yksi keskeinen ja tulevaisuudessa kasvava julkisten varojen käytön kohde siirtyy käytännössä hankintasääntelyn ulkopuolelle.

On myös aiheellista ottaa huomioon, että viranomaisilla on uudenkin sääntelyn myötä mahdollisuus päättää, halutaanko palvelut hoitaa ostopalveluna vai tuottaa ne itse. Hankintalaki koskee vain tilanteita, joissa palvelutuotanto on erikseen päätetty ulkoistaa. Tällöin edellytyksenä on, että markkinaosapuolille turvataan tasapuoliset kilpailuedellytykset. Ostajalla on puolestaan hankintalakiakin sovellettaessa oikeus päättää palvelun sisällöstä ja sovellettavista ehdoista syrjimättömyysvelvoitteen asettamissa rajoissa.

Kansallisia kynnysarvoja tullaan hallitusohjelman mukaan arvioimaan kokonaisuutena, ja valiokunta ottaa kantaa niiden tasoon tarvittavien selvitysten ja ehdotusten valmistuttua.

Lopuksi.

Kyseessä on hyvin laaja uudistusesitys, joka sisältää osin jo nykyisen oikeuskäytännön edellyttämiä muutoksia, mutta myös merkittäviä uusia avauksia hankintasääntelyyn. Ehdotukset sisältävät myös useita vielä tulkinnanvaraisia kohtia ja ilmaisuja, eivätkä sääntelykokonaisuus ja sen vaikutukset ole vielä täysin hahmotettavissa. Valtioneuvoston tulee pitää valiokunta tiiviisti informoituna hankkeen etenemisestä.