Arvioinnin lähtökohtia

(1) Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi toimeentulotuesta annettua lakia, sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annettua lakia ja kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 19 §:n 1 momentin kannalta. 

(2) Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on perustuslain 19 §:n 1 momentin oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Perusoikeusuudistuksen perustelulausuman mukaan säännöksen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi. Säännöksellä on läheinen kytkentä oikeutta elämään koskevaan perustuslain sääntelyyn (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Säännöksen ydinsisällöksi voidaan määritellä yksilökohtaisesti suoritettu harkinta terveyden ja elinkyvyn säilyttämiseksi välttämättömään ravintoon ja asumiseen, kiireelliseen sairaanhoitoon sekä eräisiin välttämättä huolenpitoa vaativiin ryhmiin kohdistuviin tukitoimiin (PeVL 40/2025 vp, s. 3, StVL 5/1994 vp, s. 2/II). 

Perusosan suuruus

(3) Perusosan suuruutta koskevaa toimeentulotukilain 9 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että 18 vuotta täyttäneiden yksin asuvien henkilöiden ja vanhempansa luona asuvien 18 vuotta täyttäneiden perusosaa pienennetään kolme prosenttia ja muiden 18 vuotta täyttäneiden henkilöiden perusosaa noin kaksi prosenttia. 

(4) Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimeentulotukea käytännössä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina. Toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida kuitenkaan samaistaa toisiinsa (PeVL 31/1997 vp, s. 2/II, ks. myös PeVL 40/2018 vp, s. 3—4). Perustuslakivaliokunta on toimeentulotuesta annettua lakia säädettäessä todennut, että toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (PeVL 31/1997 vp, s. 2/II). Valiokunnan mukaan toimeentulotuen tasoa ei myöskään pitänyt ymmärtää perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (PeVL 31/1997 vp, s. 3/I, ks. myös PeVL 11/2023 vp, kappale 4). Toimeentulotuen saajille on perustuslakivaliokunnan mukaan mahdollista asettaa perustuslain 19 §:n 1 momentin estämättä myös velvoitteita (PeVL 31/1997 vp, s. 4, PeVL 34/2010 vp, s. 2, PeVL 11/2023 vp, kappale 12). 

(5) Perusoikeusuudistuksen perustelulausumat ja perustuslakivaliokunnan aikaisempi käytäntö huomioon ottaen perusosan suuruutta koskeva sääntely toimeentulotukilain 9 §:ssä ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 1 momentin kannalta. 

Perusosan alentaminen

(6) Toimeentulotukilain alennettua perusosaa koskevan 10 §:n uuden 6 momentin mukaan perusosan suuruutta alennetaan 50 prosentilla, jos toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että henkilö ei kehotuksesta huolimatta määräajassa ole joko hakenut sellaista ensisijaista etuutta, johon hänellä elämäntilanteensa ja olosuhteet huomioiden voidaan arvioida todennäköisesti olevan oikeus, tai ilmoittautunut työnhakijaksi, vaikka hänellä on lain 2 a §:n mukaan velvollisuus siihen. 

(7) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota perustuslain 19 §:n 1 momentin sanamuotoon, jonka mukaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on "jokaisella, joka ei kykene hankkimaan" säännöksessä tarkoitettua turvaa. Valiokunta toteaa, että perusoikeuden turvaamisen kannalta on erotettava, mikä on perustuslain 19 §:n 1 momentin henkilöllinen soveltamisala sen tarkastelusta, mitkä ehdot säännöksessä on asetettu oikeuden toteuttamiselle. 

(8) Perusoikeuden henkilöllisen soveltamisalan osalta säännöksen sanamuoto "jokaiselle" tarkoittaa, että oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kaikilla (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Perusoikeusuudistuksen perusteluissa todetusti kyseessä on jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus (PeVM 25/1994 vp, s. 10). 

(9) Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 19 §:n 1 momentti on kuitenkin muotoiltu selvästi siten, että välttämätön toimeentulo ja huolenpito on turvattu säännöksessä vain, jos henkilö "ei kykene hankkimaan" sitä muutoin. Välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa ei ole siten turvattu perustuslain 19 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan niiden hankkimiseen kykenevälle henkilölle. Myös perusoikeusuudistuksen perustelulausuman mukaan perusoikeuden edellytyksenä on, että henkilö ei kykene hankkimaan momentissa tarkoitettua turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Säännös on siten toissijainen, että se tulee sovellettavaksi vain henkilön jäädessä muutoin vaille kaikkein välttämättömintä sosiaaliturvaa (HE 309/1993 vp, s. 35/II). Avun saamisen edellytykset selvitetään yksilökohtaisella tarveharkinnalla (HE 309/1993 vp, s. 69/II). 

(10) Perustuslakivaliokunta on toimeentulotukilakia säädettäessä arvioinut sääntelyä toimeentulotuen perusosan alentamisesta enintään 20 ja enintään 40 prosentilla. Valiokunta on todennut, että säännösten tarkoituksena on edistää työllistymistä sen sijaan, että henkilö jäisi pysyvästi toimeentulotuen varaan. Tällainen tarkoitus on valiokunnan mukaan sopusoinnussa toimeentulotuen luonteen kanssa viimesijaisena sosiaaliturvaetuutena. Tavoite on myös perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä, kun erityisesti otetaan huomioon nykyisin perustuslain 18 §:ään sisältyvä säännös, joka koskee julkisen vallan velvollisuutta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön (PeVL 31/1997 vp, s. 4). Myös nyt ehdotettava sääntely kytkeytyy tavoitteeseen edistää työllisyyttä. 

(11) Perustuslakivaliokunnan mukaan perusosan alentamista koskevaa ehdotusta arvioitaessa perustuslain 19 §:n 1 momenttia vastaavan hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentin kannalta merkittävintä oli, että tässä säännöksessä kyseinen perusoikeus on sidottu siihen seikkaan, ettei henkilö kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Jos henkilölle kuitenkin on tarjottu todellinen mahdollisuus hankkia toimeentulonsa työtä tekemällä tai työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistumalla, voidaan valiokunnan mukaan sanoa, että hän olisi kyennyt hankkimaan perustuslaissa tarkoitetun turvan. Tästä syystä mahdollisuus toimeentulotuen perusosan alentamiseen esityksessä ehdotettujen perusteiden täyttyessä ei valiokunnan käsityksen mukaan sinänsä ollut ristiriidassa hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentin kanssa (PeVL 31/1997 vp, s. 4/II). Valiokunta on edellyttänyt, että tuen alentamisen perusteilla on yhteys säännöksessä tarkoitettuun toimeentulon saamiseen tai työllistymiseen (PeVL 20/1998 vp, s. 3/I). 

(12) Perusoikeusuudistuksen perustelulausuman mukaan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen oikeuden järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä, joka sisältää säännökset tukimuodoista, niiden saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista (PeVM 25/1994 vp, s. 10). Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen oikeuden toteuttaminen edellyttää muun muassa sen arviointia, kykeneekö henkilö hankkimaan säännöksessä tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan, jolloin myös henkilön oma toiminta ja täydentävä ja korvaava tuki voidaan ottaa huomioon yksilöllisessä harkinnassa (PeVL 25/2024 vp, kappale 3). Perusoikeutta toteuttavassa lainsäädännössä voidaan perusoikeussäännöksen mukaisesti säännellä sitä, miten arvioidaan, kykeneekö henkilö hankkimaan toimeentulonsa ja asettaa edellytyksiä, jotka estävät tuen myöntämisen ja maksamisen niille, jotka saavat tai kykenisivät hankkimaan toimeentulonsa muutoin. 

(13) Esityksen säätämisjärjestysperustelujen (s. 132) mukaan esitystä valmisteltaessa on arvioitu, että 50 prosentin alentamisen jälkeen maksettavan toimeentulotuen suuruus täyttäisi edelleen perustuslain 19 §:n 1 momentin edellyttämän eksistenssiminimin turvaamisen vaatimuksen. Jokaisen perusosan alentamisen osalta tehtäisiin kuitenkin erikseen vielä yksilökohtainen harkinta siitä, vaarantaako perusosan alentaminen alentamisharkinnan kohteena olevan osalta ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaisen välttämättömän toimeentulon. Mikäli näin henkilön kohdalla olisi, alentamista ei voitaisi hallituksen esityksen mukaan tehdä. 

(14) Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että, jos henkilölle on tarjottu vaihtoehto, kuten todellinen mahdollisuus työhön tai ensisijaiseen etuuteen, voidaan sanoa, että tämä olisi kyennyt hankkimaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun turvan omalla toiminnallaan tai muusta sosiaaliturvasta säännöksen edellytysten mukaisesti. Valiokunnan mielestä nyt 10 §:n 6 momenttiin ehdotetut perusteet rajaavat sääntelyn henkilöihin, joiden voidaan katsoa kykenevän hankkimaan 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun turvan. Ne ovat sopusoinnussa valiokunnan aikaisemman tulkintakäytännön kanssa, eikä niissä asetettavia toimintavelvoitteita voida yleisesti pitää kohtuuttomina. 

(15) Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 57) todetaan, että taloudellisen tilanteen lisäksi toimeentulotuen saajia yhdistävät usein monet muut huono-osaisuuden muodot. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan aikaisempaa perusosan alentamista koskevaa lainsäädäntöä todennut, että toimeentulotukilain 10 §:ää sovellettaessa on varmistettava, ettei yksittäistapauksissa synny perustuslain 19 §:n 1 momentin vastaisia tilanteita. Valiokunnan mukaan lakiin tuolloin ehdotettua kohtuuttomuuskriteeriä tuli tulkita perusoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatteen mukaisesti. Siksi perusosan suuruutta ei saa alentaa niin paljon, että sen seurauksena henkilölle ei enää voida taata kyseisen perusoikeussäännöksen mukaista välttämätöntä toimeentuloa. Valiokunnan mielestä tätä tarkoittava nimenomainen maininta oli lisättävä 10 §:n kohtuuttomuuslausekkeisiin (PeVL 31/1997 vp, s. 4/II). Kyse ei kuitenkaan ollut säätämisjärjestyskysymyksestä. 

(16) Perusosan alentaminen voidaan nyt ehdotetun toimeentulotukilain 10 §:n 8 momentin mukaan tehdä vain, jos alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotetulla säännöksellä turvataan sellaisen henkilön oikeutta, joka ei sen säännöskohtaisista perusteluista ilmenevistä syistä ole kykenevä toimimaan ehdotetun 10 §:n 6 momentissa edellytetyllä tavalla. 

(17) Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotettu 10 §:n 6 momentti tarkoittaa voimassa olevaa sääntelyä voimakkaampaan mahdollisuutta alentaa perusosaa, jos henkilö ei ole toiminut säännöksessä edellytetyllä tavalla. Ehdotetun 10 §:n 8 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuvattu niitä yksilöllisiä tilanteita, joissa perusosan alentamista voidaan pitää kohtuuttomana. Perustelujen mukaan kohtuuton tilanne voi aiheutua esimerkiksi perheessä hiljattain sattuneesta kuolemantapauksesta tai vakavasta sairastumisesta. Valiokunnan mielestä on varmistuttava siitä, ettei 50 prosentin alennuksella vaaranneta oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sellaiselta henkilöltä, jonka ei voida yksilöllisen tilanteen vuoksi katsoa kykenevän toimimaan ehdotetun 10 §:n 6 momentin mukaisesti eikä näin ollen kykenevän hankkimaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettua turvaa omalla toiminnallaan. Valiokunta pitää täysin selvänä, että perustuslain 19 §:n 1 momentin luonteen vuoksi kyse tulee olla yksilöllisestä harkinnasta. Valiokunta katsoo perustuslain 80 §:stä johtuvista syistä välttämättömäksi säännösperusteisesti varmistaa, että 10 §:n 8 momentin soveltaminen perustuu yksilölliseen harkintaan. 

(18) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan toimeentulotukea alennettaessa nykysääntelyä voimakkaammin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden perusoikeuksien turvaamiseksi toimeentulotuen alentamiseen tulisi lisäksi kytkeä nimenomainen velvoite tehdä tarvittaessa huoli-ilmoitus ja velvoite selvittää hyvinvointialueen sosiaalihuollossa kiireellisen avun tarve viipymättä sosiaalihuoltolain 36 §:n 1 momentin mukaisesti. 

(19) Perusosan alentamisen jatkumisesta laiminlyönnin keston ajan ehdotetaan säädettäväksi toimeentulotukilain 10 §:n 7 momentissa. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin kiinnittänyt toimeentulotukilain 10 §:n soveltamistilanteita varten huomiota siihen, että kieltäytymisellä tai laiminlyönnillä ei voi olla ajallisesti rajoittamatonta merkitystä pykälän soveltamisessa ja todennut, että lakiehdotusta oli täydennettävä tältä osin (PeVL 31/1997 vp, s. 5/I). 

(20) Perusosan alentamista koskevaa menettelyä sääntelevän toimeentulotukilain 10 a §:n perusteluista (s. 119) käy ilmi, että Kansaneläkelaitos päättää perusosan alentamisesta kirjallisessa menettelyssä kuukausi kerrallaan. Ajallinen rajaaminen käy kuitenkin ilmi säädöstekstistä vain välillisesti. Sääntelyä on valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä täydentää siten, että tämä käy nimenomaisesti ilmi säädöstekstistä. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Muita seikkoja

(21) Toimeentulotukilain 18 g §:ssä säädetään hyvinvointialueen tiedonsaantioikeudesta. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että myös Ahvenanmaalla toimeentulotukitehtäviä hoitavilla viranomaisilla on vastaavankaltainen tiedonsaantioikeus.