Perustelut

1. Yleistä

Kotoutumisella tarkoitetaan maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa (493/1999), jäljempänä kotouttamislaki, maahanmuuttajan yksilöllistä kehitystä tavoitteena osallistua työelämään ja yhteiskunnan toimintaan samalla omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen. Kotouttamisella puolestaan tarkoitetaan viranomaisten järjestämiä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä.

Kotouttamislain tavoitteena on edistää maahanmuuttajien kotoutumista, tasa-arvoa ja valinnan vapautta toimenpiteillä, jotka tukevat yhteiskunnassa tarvittavien keskeisten tietojen ja taitojen saavuttamista. Niiden avulla pyritään parantamaan maahanmuuttajien taloudellista ja sosiaalista selviytymistä sekä edistämään heidän osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiaan suomalaisessa yhteiskunnassa. Lisäksi lain tavoitteena on turvata turvapaikanhakijoiden toimeentulo ja huolenpito.

Toimenpiteet tulee lain nojalla järjestää siten, että niihin osallistuminen ja niiden suorittaminen auttaa maahanmuuttajia saavuttamaan muun väestön kanssa mahdollisimman tasavertaisen aseman sekä oikeuksien että velvollisuuksien osalta. Tasavertaisuuden ja valinnanvapauden periaatteiden mukaisesti maahanmuuttajan mahdollisuutta ylläpitää omaa kulttuuriaan, uskontoaan ja elämänkatsomustaan tulee tukea.

Kotouttamislain vaikutukset eivät kuitenkaan rajoitu vain niihin henkilöihin tai organisaatioihin, joille laki antaa yksilöllisiä oikeuksia ja asettaa velvoitteita. Tavoitteena on paikallistason ohjelmien kautta koko maahanmuuttajaväestön tavoittaminen toimenpiteiden ja toimintojen piiriin. Samalla vaikutetaan koko yhteiskunnan kehittymiseen monimuotoisemmaksi. Laajemmin lain tavoitteet ja vaikutukset liittyvät siten kulttuurisesti moniarvoisen, etnisesti tasa-arvoisen, vastavuoroisen ja suvaitsevan yhteiskunnan kehittämiseen.

Selonteko perustuu kotouttamislain hyväksymiseen liittyvään hallintovaliokunnan mietintöön (HaVM 30/1998 vp; HE 66/1998 vp; EV 298/1998 vp).

2. Muiden valiokuntien lausunnot

Hallintovaliokunta yhtyy sivistysvaliokunnan, sosiaali- ja terveysvaliokunnan sekä työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunnan lausunnoissa esitettyyn, ellei tästä mietinnöstä suoranaisesti tai välillisesti muuta ilmene. Hallintovaliokunta on lisäksi erikseen nostanut jäljempänä esiin lausunnoissa esitettyjä näkökohtia.

3. Viranomaisten toimivalta ja yhteistyö

Maahanmuuttajien yhteiskuntaan kotouttamisen yleinen kehittäminen, suunnittelu, ohjaus ja seuranta sekä yhteensovittaminen kuuluu kotouttamislain mukaan työministeriölle. Yhteensovittaminen edellyttää varsin kiinteätä yhteistyötä eri viranomaisten kanssa. Selonteossa on erikseen sisäasiainministeriö ja opetusministeriö mainittu keskeisinä yhteistyöministeriöinä. Valiokunta toteaa, että myös sosiaali- ja terveysministeriö kuuluu keskeisiin yhteistyötahoihin. Luonnollisesti työllistymisellä on kotoutumisessa suuri merkitys. Kuitenkin maahanmuuttajien integroimisessa suomalaiseen yhteiskuntaan on kysymys paljon laajemmasta ja monitahoisemmasta viranomaistoimenpiteiden kokonaisuudesta. Paikallistasolla kunnat vastaavat maahanmuuttajien keskeisimmistä palveluista. Tämänkin vuoksi kysymys päävastuullisesta ministeriöstä on ongelmallinen.

Valiokunta korostaa, että kotouttamislaki ei ole poistanut eri viranomaisten vastuuta maahanmuuttajien kotoutumiseen tähtäävien tukitoimien osalta. Lain perusteluissa on erikseen todettu, että jokainen hallinnonala vastaa edelleen oman toimialansa osalta myös pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien palveluista.

Aluetasolla on työvoima- ja elinkeinokeskusten tehtävänä maahanmuuttajien yhteiskuntaan ja työelämään kotouttamisen suunnittelu, ohjaus ja seuranta. Lain perusteluista ilmenee, että nämä tehtävät kattavat myös lapset ja vanhukset sekä muut työmarkkinoiden ulkopuolella olevat maahanmuuttajat.

TE-keskusten paikallishallinnolle antaman tuen kotouttamisohjelmien laadinnassa ja palautteen antamisessa katsotaan yleisesti jääneen riittämättömäksi. Tämä johtuu osittain käytettävissä olevien henkilöresurssien niukkuudesta. Olennaista on kuitenkin, että monissa maahanmuuttajien kotouttamiseen liittyvissä asioissa asiantuntijuus kuuluu muulle viranomaiselle kuin TE-keskukselle. Tämän vuoksi lääninhallitusten nimeäminen aluetason kotouttamisyhteistyön osapuoleksi on tärkeää.

Läänihallitusten tehtävänä on arvioida muun muassa kuntien vastuulla olevien peruspalvelujen saatavuutta ja laatua sekä informaatio-ohjauksen kautta tukea kuntia peruspalvelujen järjestämiseen liittyvissä tehtävissä (HaVM 8/2000 vp). Koska lähtökohtana on, että maahanmuuttajien palvelut ovat mahdollisimman laajalti osa normaaleja yhteiskunnan palveluja, lääninhallitusten osaamisen hyödyntäminen kotouttamistyössä on luontevaa. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, ettei kunnille ole tarkoitus antaa lääninhallitusten tehtäväkentän laajentamisen myötä uusia tehtäviä.

Kunnille kuuluu kotouttamislain nojalla yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien käytännön kotouttamistyössä. Tämä on perusteltua peruspalvelujen järjestämiseen liittyvät kuntien tehtävät huomioon ottaen. Kunta on viimekädessä vastuussa myös siitä, että ihminen saa välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon. Kunnan vastuu korostuu työvoimaan kuulumattomien maahanmuuttajien, kuten lasten, nuorten ja vanhusten kotoutumista edistävien toimenpiteiden järjestämisessä.

Valiokunta lähtee siitä, että maahanmuuttajien kotouttamisen suuren yhteiskuntapoliittisen merkityksen vuoksi on asianmukaista, että valtuusto hyväksyy kotouttamissuunnitelman ja seuraa tiiviisti sen toteutumista ja vaikutuksia. Tämä merkitsee samalla myös kunnanhallituksen vahvaa otetta kotouttamisprosessissa. Poliittiseen vastuuseen kuuluu osaltaan huolehtiminen eri hallintokuntien voimavaroista ja asiantuntijuuden kehittämisestä.

On selvää, että kotouttamisohjelmien valmistelu ja toimeenpano — käytännön kotouttamistyö — edellyttää kunnan sisällä eri hallintokuntien saumatonta yhteistyötä. Suurimmassa osassa kuntia vastuu kotouttamisohjelmien valmistelusta on keskitetty sosiaalitoimeen. Valiokunta tähdentää myös opetustoimen keskeistä merkitystä kotouttamistyössä sekä korostaa valtuuston kotouttamisohjelman valmistelua ja toimeenpanoa ohjaavaa tehtävää sekä toimivasta kunnan sisäisestä organisaatiosta päättävää asemaa. Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esiin esimerkinomaisesti paikallistason maahanmuuttotyön hyvistä käytännöistä koko tehtäväkentän koordinoinnin hoitamista varten perustetut ulkomaalaistoimistot osassa kuntia. Kotouttamislain toteuttamisen ja syrjäytymisen ehkäisemisen on myös nähty tehostuvan, kun palveluja on siirretty kunnan ja työvoimatoimiston yhteispalvelupisteisiin. Hallintovaliokunta painottaa, että keskeisen ohjausvälineen muodostaa valtuuston hyväksymä kotouttamisohjelma, jossa tulee määritellä selkeästi hallintokuntien tehtävät ja vastuusuhteet.

Kuntiin tehty kysely osoittaa, että yhteistyö paikallistasolla eri viranomaisten kesken ei kaikissa kunnissa ole riittävän tehokasta. Selonteon perusteella näyttää siltä, että erot johtuvat ainakin osittain kuntien koosta. Pienissä kunnissa verkostot ovat osoittautuneet toimiviksi ja yhteistyö sujuvaksi valtion viranomaisten kanssa. Suurissa kunnissa on ollut selonteon mukaan yhteistyötä vaikeampi järjestää monimutkaisten hallintorakenteiden ja suurten asiakasmäärien takia. Hallintovaliokunta korostaa, että yhteistyötä on tehostettava niin kuntien sisällä, kuntien välillä kuin myös kuntien ja työvoimatoimistojen sekä muiden viranomaisten välillä.

Yhteenvetona valiokunta toteaa, että kotouttamislain toimeenpanon keskeisiä ongelmia näyttää olevan riittävän selkeän ja johdonmukaisen tehtäväjaon sekä koordinaation puute eri viranomaisten kesken. Kotouttaminen on paikallisen tason toimintaa, jossa kunnan roolin tulee näkyä — kotouttamistoimenpiteiden muodostaessa mahdollisimman laajalti osan normaaleja yhteiskunnan palveluja — nykyistä selkeämmin. Kotouttamislakia onkin asiantuntijakuulemisessa aiheellisesti arvosteltu sen painottumisesta työvoimapoliittiseen näkökulmaan, jolloin maahanmuuttajien muut olosuhteet ja elämäntilanne ovat jääneet vähemmälle huomiolle.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä eri viranomaisten tehtävien, työnjaon ja vastuiden tarkempaa määrittelyä — tarpeellisilta osin myös hallinnonaloittaista tehtäväjaon muuttamista — kaikilla eri hallinnon tasoilla. Tämä merkitsee viranomaistoimintojen painopisteen siirtämistä kunnallishallintoon sekä myös sitä, että vastuunjakoa kuntien ja valtion kesken on selkeytettävä.

Osa ongelmista voidaan ratkaista lainsäädäntöä muuttamalla. Toisaalta moniin asioihin voidaan vaikuttaa ohjausta ja informaatiota lisäämällä sekä yhteistyötä tehostamalla.

Valiokunta korostaa kansalaisjärjestöjen ja maahanmuuttajajärjestöjen osallistumista ja yhteistyötä viranomaisten kanssa kotouttamisprosessissa. Valiokunnan käsityksen mukaan järjestöjen asemaa voidaan lailla vahvistaa antamalla niille oikeus osallistua kunnan kotouttamisohjelman valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Niitä ei kuitenkaan voida velvoittaa lakisääteisesti tähän työhön.

Selonteon eri kehittämislinjauksien osalta on otettava huomioon edellä esitettyjen kannanottojen mahdolliset vaikutukset niiden toteuttamiseen.

4. Kotouttamisohjelmat

Kotouttamisohjelman tarkoituksena on toimia konkreettisena paikallistason toimintaa ohjaavana välineenä. Kunta laatii kotouttamisohjelman yhteistyössä työvoimaviranomaisten ja muiden viranomaisten sekä Kansaneläkelaitoksen kanssa.

Valiokunta toteaa, että kotouttamisohjelmien sisällöstä on laissa säädetty suhteellisen yleisellä tasolla. Tarkoitus on ollut mahdollistaa paikallisten erityispiirteiden ja mahdollisuuksien huomioon ottaminen ohjelmia laadittaessa. Lain mukaan kotouttamisohjelma sisältää suunnitelman tavoitteista, toimenpiteistä, voimavaroista sekä yhteistyöstä maahanmuuttajien kotouttamisessa. Lähtökohtana on ollut, että julkinen sektori omalta osaltaan huolehtii siitä, että maahanmuuttajat saavat yhteiskunnassa tarvittavat keskeiset tiedot ja taidot.

Kotouttamisohjelman tavoitteet on lain perusteluissa tiivistetty viideksi kohdaksi: 1) maahanmuuttajat saisivat perustiedot suomalaisen yhteiskunnan toiminnasta: perusoikeuksista, velvollisuuksista ja työelämästä, 2) maahanmuuttajat saisivat kielitaidon, jonka perusteella he voisivat työllistyä tai jatkaa opintoja, 3) luku- tai kirjoitustaidottomat tai muutoin vähän koulutusta saaneet saisivat luku- ja kirjoitustaidon tai täydentävää opetusta, 4) maahanmuuttajilla olisi mahdollisuus saada kosketus maan asukkaisiin ja yhteiskuntaelämään, 5) maahanmuuttajat osallistuisivat tasavertaisina yhteiskunnan taloudelliseen, poliittiseen ja sosiaaliseen elämään.

Nämä monille maahanmuuttajille haasteelliset, mutta sinänsä kotoutumisen kannalta välttämättömät tavoitteet on tarkoitettu konkretisoitaviksi kotouttamisohjelmissa siten, että ne ovat ohjelmiin sisältyvin toimenpitein saavutettavissa sekä eri viranomaisten ja muiden tahojen yhteistoimin — maahanmuuttajien omavastuinen toiminta mukaanlukien — toteutettavissa.

Valiokunta katsoo, että korkeatasoisella kotouttamisohjelmalla voidaan luoda hyvät edellytykset maahanmuuttajan henkilökohtaisen kotoutumissuunnitelman laatimiselle. Kuten selonteossakin todetaan, kotouttamisohjelman tulisi olla ikäänkuin tarjotin, jolta voidaan poimia kullekin maahanmuuttajalle oma suunnitelma. On ensiarvoisen tärkeää tiedostaa, että kotouttamisohjelma on tarkoitettu myös niiden maahanmuuttajien kotouttamiseen, joille ei tehdä erillistä kotoutumissuunnitelmaa. Kotouttamislain perusteluissa on laajahko esimerkkiluettelo kotoutumissuunnitelmaan sisällytettävistä erityyppisistä toimenpiteistä.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kotouttamisohjelmissa on selkeitä kehittämistarpeita. Keskeisenä puutteena voidaan todeta tavoitteiden jääneen aivan liian yleiselle tasolle. Lisäksi ohjelmiin ei useinkaan sisälly itse toimenpiteitä, niistä vastuullisia tahoja, toimenpiteiden kohderyhmiä eikä käytettävissä olevia keinoja ja voimavaroja.

Valiokunta korostaa kotouttamisohjelman paikallista ja mahdollisimman konkreettista luonnetta, jotta ohjelmalla voidaan palvella mahdollisimman hyvin sen laatimisen tarkoitusta — maahanmuuttajien kotoutumista. Ohjelmaan sisältyvien tavoitteiden saavuttamista sekä toimenpiteiden laatua ja vaikuttavuutta on myös arvioitava jatkuvasti. Lisäksi ohjelmaa on myös uudistettava ja kehitettävä kulloistenkin tarpeiden mukaan. Paikallistason arviointi ja kehittämisvastuu kuuluu valiokunnan omaksuman kannan mukaisesti viime kädessä valtuustolle, joka myös päättää kotouttamisohjelman sisällöstä. Valiokunta muistuttaa lisäksi siitä, että kotouttamisohjelmien tulee olla tehokkaasti kaikkien maahanmuuttajien hyödynnettävissä, myös niiden, joille ei tehdä kotouttamissuunnitelmaa.

Kotouttamisohjelmien kehittämistarpeet on paljolti mahdollista toteuttaa — esimerkiksi lisäämällä informaatio-ohjausta, laatimalla oppaita ja kehittämällä laatukriteereitä — ilman lainsäädännön muuttamista, mikäli oikein ymmärretään maahanmuuttajien kotoutumisen yhteiskunnallinen merkitys. Toisaalta valiokunta arvioi käytännön toimenpiteiden tehostamiseksi ainakin seurannasta säätämisellä ja kotouttamisohjelmien sisällön tarkemmalla määrittelyllä lain tasolla olevan myönteistä merkitystä kotouttamistyössä.

Selonteon kehittämislinjauksista ilmenee, että työministeriö ja Suomen Kuntaliitto yhteistyönä valmistelevat suositukset kotouttamisohjelmien tavoitteista sekä kotouttamisohjelman laatimista käsittelevän ajan tasalla pidettävän oppaan. Lisäksi mainitut tahot valmistelisivat kotouttamisohjelmien ja kotoutumissuunnitelmien laatua koskevat kriteerit sekä määrittelisivät kotoutumissuunnitelmien määrällisen ja laadullisen seurannan. Valiokunta toteaa, että sisäasiainministeriöllä kunnallishallinnosta keskeisesti vastaavana ja koordinoivana ministeriönä samoin kuin opetusministeriöllä sekä sosiaali- ja terveysministeriöllä tulee olla kyseisissä tehtävissä tärkeä asema valmisteluun osallistuvina tahoina.

Valiokunta suhtautuu epäillen selonteossa esitettyyn, että osa kunnista voitaisiin pienen maahanmuuttajamäärän vuoksi kokonaan vapauttaa velvollisuudesta laatia kotouttamisohjelma. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota mahdollisuuteen seudullisesti tai muutoin useamman kunnan yhteistyönä laatia kotouttamisohjelma.

Valiokunta painottaa kotouttamisohjelmissa kunnan sisäisen tehtäväjaon lisäksi eri viranomaisten vastuuttamista ja tehtävien selkeää kohdentamista. Vastuuttamisen valiokunta arvioi palvelevan myös maahanmuuttajien sitoutumista ohjelmiin ja suunnitelmiin sekä vahvistavan maahanmuuttajien aitoa osallistumista kotoutumiseen. Samalla voitaneen helpottaa osaksi myös resurssiongelmia.

Valiokunta lähtee siitä, että kunnan tehtävänä tulee olla kunnan, työvoimatoimiston ja muun tahon maahanmuuttajalle järjestämän koulutuksen kokoaminen yhteiseksi koulutusohjelmaksi. Tämä ohjelma voidaan myös jakaa maahanmuuttajille yleisesti jaettavien kansalais- ja työväenopistojen lukukausiohjelmien tapaan. Kaiken koulutusta koskevan informaation yhteen kokoaminen olisi osa kotouttamisohjelmaa. Kotouttamisohjelmaan tulisi sisällyttää kaikki erilaiset maahanmuuttajien tarvitsemat kotouttamispalvelut — mukaan lukien ohjaus, neuvonta ja toimintamahdollisuuksien järjestäminen.

Valiokunta korostaa vielä kotouttamisohjelmien sisällön kehittämisessä kotouttamistoimenpiteiden kohderyhmien kattavuutta ja toimenpiteiden monipuolisuutta sekä toimenpiteiden nopeaa ja tehokasta toimeenpanoa. Toimenpiteet tulee suunnitella siten, että niissä otetaan huomioon ihmisten erilainen elämäntilanne. Vaikka kunnat ovat huolehtineet kotouttamisohjelmien laatimisesta, toimenpiteet ovat keskittyneet lähinnä työmarkkinoille pyrkiviin ihmisiin muiden maahanmuuttajien jäädessä vähemmälle huomiolle. Tämän vuoksi onkin syytä painottaa työvoiman ulkopuolelle jäävien ryhmien kotouttamisen tehostamista. Tämä tarkoittaa keskeisesti lapsille, nuorille, vanhuksille, sairaille ja kotipuolisoille soveltuvien toimenpiteiden järjestämistä.

Valiokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja kannanotoin. Erityisesti valiokunta viittaa niihin huomautuksiin, jotka kohdistuvat kehittämislinjauksiin 9, 10, 15 ja 16 koskien toimenpiteisiin osallistuvia tahoja.

5. Kotoutumissuunnitelmat

Kotoutumissuunnitelmassa sovitaan kunnan, työvoimatoimiston ja maahanmuuttajan kesken yksilöidyistä toimenpiteistä, jotka tukevat maahanmuuttajaa ja hänen perhettään yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavien tietojen ja taitojen hankkimisessa. Tavoitteena on, että kotoutumissuunnitelmassa yksilöidään kotouttamisohjelman toimenpiteitä kullekin maahanmuuttajalle henkilökohtaisiksi ja perhekohtaisiksi toimenpiteiksi.

Maahanmuuttajalla, joka ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi tai joka hakee toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea, on oikeus yhteistyössä kunnan ja työvoimatoimiston kanssa laadittavaan kotoutumissuunitelmaan. Kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään silloin, kun henkilön työttömyys tai toimeentulotuen saaminen on kestänyt viisi kuukautta. Maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan enintään kolme vuotta siitä, kun maahanmuuttaja on ensimmäisen kerran merkitty suomalaisen kotikunnan väestötietojärjestelmään. Maahanmuuttajalla, joka on työllistynyt pysyväisluontoisesti kokoaikatyöhön tai yritystoimintaan taikka aloittanut ammattiin tai tutkintoon johtavat päätoimiset opinnot, ei ole oikeutta kotoutumissuunnitelmaan.

Valiokunta korostaa, että maahanmuuttajalla, jolla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, on vastaavasti velvollisuus osallistua kotoutumissuunnitelman laatimiseen sekä suunnitelmassa sovittuihin palveluihin ja toimenpiteisiin.

Kotoutumissuunnitelman sisältöä on kotouttamislaissa ohjattu luettelemalla suomen tai ruotsin kielen opiskelu, työvoimapoliittinen aikuiskoulutus, maahanmuuttajan omaehtoinen koulutus, ammatinvalinnan ohjaus ja kuntoutus, työharjoittelu, valmistava opetus, lasten ja nuorten kotoutumisen tukeminen sekä muiden niihin rinnastettavien kohtuullisiksi katsottavien kotoutumista tukevien toimenpiteiden järjestäminen. Toimenpiteen rinnastamisesta työmarkkinatuesta annetun lain (1542/1993) 2 luvun mukaisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin sovitaan myös kotoutumissuunnitelmassa.

Valiokunta korostaa, että maahanmuuttajien kotoutuminen on monitahoinen, usein pitkä ja erilaisista elämäntilanteista riippuva yksilöllinen prosessi. Tämän vuoksi maahanmuuttajien kotoutumista edistävät toimenpiteet voivat olla hyvin monenlaisia.

Käytännössä suurimmissa kunnissa suunnitelmia ei ole pystytty laatimaan siten, että kaikki kolme osapuolta olisivat läsnä yhtäaikaa. Suunnitelmista on usein vain vaihdettu tietoja kirjallisesti. Valiokunta pitää tätä vakavana puutteena. Menettely poikkeaa kotoutumissuunnitelman laatimisen peruslähtökohdasta, yhdessä sopimisesta ja tarpeiden mukaisesti räätälöidyistä toimenpiteistä.

Selonteon mukaan yhdessä laadituista suunnitelmista on saatu hyviä kokemuksia. Työvoimaan kuuluvien osalta suunnitelmat ovat olleet konkreettisempia, kun niihin on voitu sisällyttää tietoa myös kunnan viranomaisten vastuualueelta, kuten perheen kokonaistilanteesta ja mahdollisista terveydellisistä seikoista, joilla on vaikutusta työllistymisen kannalta. Lisäksi yhteistyössä laadittuja suunnitelmia tehtäessä pakolaisille ja maahanmuuttajille on voitu hankkia kunnan kautta tulkkipalvelut.

Kuntien kokemusten perusteella selkeimmät kehittämistarpeet liittyvät viranomaisten väliseen yhteistyöhön, kielten opetukseen ja muuhun koulutukseen, lasten ja nuorten kotouttamispalveluihin, työharjoitteluun ja työllistymiseen sekä tulkkipalveluihin. Kotoutumisen kannalta keskeisen kielenoppimisen ongelmana on nähty opetuksen riittämätön määrä, sen kohdentuminen, sisällöt ja muodot sekä kielitaidon seuranta.

Maahanmuuttajien kokemukset antavat kotoutumissuunnitelmien merkityksestä selvästi edellä kuvattua negatiivisemman kuvan. Haastatelluille maahanmuuttajille ei pääsääntöisesti ollut selvinnyt kotoutumissuunnitelman tavoite ja tarkoitus. Useimmat eivät pitäneet suunnitelmaa hyödyllisenä. Monen mielestä suunnitelma oli jäänyt vaille konkreettisia vaikutuksia, se ei ollut vaikuttanut mihinkään. Kukaan ei myöskään ollut saanut työtä osallistuttuaan työvoimatoimiston kautta koulutuksiin. Jotkut kuitenkin mainitsivat päässeensä työharjoitteluun.

On myös huolestuttavaa, että tutkimuksen valossa vain harvalla maahanmuuttajalla on käsitystä kotouttamislaista ja sen luomista mahdollisuuksista vaikuttaa rakentavasti omaan elämään. Useimmat kotoutumissuunnitelmien piirissä olevat haastatellut eivät selonteon mukaan tuntuneet tietävän, että heillä on erityisasema suhteessa maahanmuuttajiin. He tuntuivat ottavan työnhakuun ja koulutukseen liittyvät asiat itsestäänselvyyksinä.

Kotoutumissuunnitelmaa tehtäessä työvoimatoimiston ja kunnan on yhteistyössä todettava ja selvitettävä asiakkaalle, mikä taho kulloinkin on vastuussa kotoutumissuunnitelmaan sisältyvästä kustakin toimenpiteestä. Valiokunta tähdentää, että kotoutumissuunnitelman tulee muodostaa eri toimenpiteistä koostuva yksi kokonaisuus, jossa eri viranomaisten toimenpiteet on yhteensovitettu.

Hallintovaliokunta toteaa, että suurin haaste kotoutumissuunnitelmienkin kehittämisessä on päämäärähakuisen viranomaistyön tehostaminen sekä maahanmuuttajien ja niin sanotun kolmannen sektorin mukaan saaminen suunnitelmien laatimiseen. Suunnitelmat tulee laatia kotoutumiseen liittyen maahanmuuttajan tarpeiden — maahanmuuttajan voimavarat myös huomioiden — mukaan niin, että maahanmuuttajalla on mahdollisuus ymmärtää suunnitelman luonne ja ne toimenpiteet, joihin hän sitoutuu edistääkseen omaa kotoutumistaan. Kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa viranomaisten tulee aina varmistua siitä, että maahanmuuttaja edustaa omaa tahtoaan. Tässä suhteessa ongelmia on ilmennyt esimerkiksi naisten asemaan liittyvistä kulttuurieroista johtuen.

Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että erilaiset kotouttamistoimenpiteet ylläpitävät mahdollisimman tehokkaasti kotoutujan voimakasta motivaatiota kotoutumiseen. Tässä suhteessa on myös korostettava maahanmuuttajan omaa vastuuta tehdä parhaansa kotoutumisensa hyväksi.

Valiokunnalle toimitetuissa asiantuntijalausunnoissa painotetaan, että kotoutumissuunnitelma tulisi tehdä myös niiden henkilöiden kanssa, jotka eivät ole pyrkimässä työmarkkinoille, joko ikänsä tai muun elämäntilanteensa vuoksi. Tämä koskee lapsia ja nuoria, sairaita, lapsiaan kotona hoitavia vanhempia ja eläkeiässä olevia.

Suurimpia kotoutumisen esteitä ovat kielitaidottomuus ja suomalaisen kulttuurin puutteellinen tunteminen. Tämän vuoksi on kotoutumissuunnitelmissa paneuduttava erityisesti kielen ja yhteiskunnan toiminnan opettamiseen. Sivistysvaliokunnan sekä työ- ja tasa-arvoasiain valiokunnan mukaan nuorten koulutuksen asianmukainen järjestäminen edellyttää, että alaikäisille nuorille tehdään oma kotoutumissuunnitelma. Lasten kotoutumissuunnitelmien osalta valiokunta viittaa lisäksi kohdassa 9 jäljempänä lausuttuun.

Hallintovaliokunta puoltaa selonteon kehittämislinjausta kotouttamislain muuttamisesta siten, että luku- ja kirjoitustaidon opetus, äitiysloma, sairaus tai muu vastaava syy voi pidentää aikaa, jonka kuluessa maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan. Lain valmistelussa on kiinnitettävä huomiota pidentämisedellytysten yksiselitteisyyteen. Lisäksi valiokunnan mielestä on muutoinkin harkittava kotoutumissuunnitelmaan oikeuttavan ajan pidentämistä, jos sillä voidaan katsoa olevan riittävää merkitystä maahanmuuttajan kotoutumisen kannalta. Kolmen vuoden ajanjakso on monissa tapauksissa liian lyhyt.

Myös kotoutumissuunnitelmia on välttämätöntä seurata, arvioida niiden vaikuttavuutta ja tehdä niihin tarpeellisia muutoksia. Valiokunta korostaa seurannassa toimenpiteiden laadullisen seurannan, toisin sanoen toimenpiteiden vaikuttavuuden merkitystä sekä sitä, kuinka pian maahanmuuttaja on päässyt konkreettisiin kotouttamista edistäviin toimenpiteisiin. Seurantaan kuuluu olennaisena osana myös maahanmuuttajan kotoutumisen hyväksi tekemien omien toimenpiteiden arviointi. Valiokunta katsookin, että kotouttamislakia on tarpeen täsmentää siten, että laista ilmenee selkeästi kunnan vastuu toimialaansa kuuluvista kotouttamistoimenpiteistä sekä että kunnat ja työvoimatoimistot velvoitetaan huolehtimaan yhteistyössä kotoutumissuunnitelmien toteutumisen seurannasta.

Valiokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja kannanotoin.

6. Kotoutumisen aikainen toimeentuloturva

Kotoutumissuunnitelman aikainen toimeentuloturva järjestetään kotoutumistukena, jossa on yhdistetty olemassa olevaa yleistä toimeentuloturvaa (työmarkkinatukea ja toimeentulotukea). Kotoutumistuki on maahanmuuttajalle kotoutumissuunnitelman aikaisen toimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki, jonka avulla edistetään ja parannetaan tuen saajan työelämään ja jatkokoulutukseen hakeutumisen edellytyksiä sekä mahdollisuuksia toimia suomalaisessa yhteiskunnassa.

Kotoutumistuki on sidottu taloudellisen tuen tarpeen ohella kotoutumissuunnitelman noudattamiseen. Jos maahanmuuttaja kieltäytyy ilman perusteltua syytä kotoutumisuunnitelman laatimisesta tai osallistumasta siinä yksilöidysti sovittuihin toimenpiteisiin, voidaan hänen kotoutumistukeaan alentaa. Maahanmuuttajan on säilyttääkseen oikeuden kotoutumistukeen ilmoitettava kotoutumissuunnitelman toteutumisesta, muutostarpeista ja keskeytymisestä suunnitelmassa sovitulla tavalla.

Valiokunta kannattaa selonteon ehdotusta kotouttamislain muuttamisesta siten, että oikeus työmarkkinatukena maksettavaan kotoutumistukeen käynnistyy lähtökohtaisesti työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumispäivästä, eikä vasta silloin kun kotoutumissuunnitelmasta on sovittu. Tämä saattaisi maahanmuuttajahakijat muiden työnhakijoiden kanssa tasavertaiseen asemaan. Kannatettavana on pidettävä myös sitä, että maahanmuuttajan oikeus työmarkkinatukena maksettavaan kotoutumistukeen alkaa samoin perustein kuin työttömän oikeus työmarkkinatukeen.

Valiokunta pitää aiheellisena myös selonteon ehdotusta siitä, että työttömyysturvalakiin sisällytettäisiin säännökset eräiden karenssien poistamisesta kotoutumistuen osalta. Erityisesti poistaminen koskisi karenssia, joka määrätään siksi, että henkilö on kotimaassaan eronnut työstä tai koulutuksesta Suomeen muuttamisen vuoksi. Muutoksia saattaisi olla tarpeen tehdä myös eräiden muiden karenssiperusteiden osalta, kun kyse on kotoutumissuunnitelmassa osoitettuun toimenpiteeseen osallistumisesta. Tavoitteena on mahdollisimman yhtäjaksoinen kotouttamisprosessi ja se, että maahanmuuttaja määrättäisiin tai osoitettaisiin toimenpiteisiin karenssin määräämisen sijasta. Täsmällisen luettelon esittäminen karenssiperusteista poikkeamisesta tai soveltamiskäytännön muuttamisesta vaatii erillistä valmistelua, neuvotteluja työmarkkinajärjestöjen ja eri ministeriöiden kesken.

Hallintovaliokunta yhtyy niihin näkemyksiin, joiden mukaan kotouttamislakia tulee muuttaa siten, että maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumistuella opiskella ammattikoulussa, suorittaa lukiota, suorittaa peruskoulua (yli oppivelvollisuusikäiset) sekä hankkia täydennyskoulutusta ja jatkokoulutusta. Selonteon linjauksen mukaan tämä oikeus rajoittuisi ajallisesti kolmeen ensimmäiseen maassaolovuoteen. Edellä tarkoitettua opiskelua ei sinänsä hyväksyttäisi kotoutumissuunnitelmaan oikeuttavan ajan pidentämisen perusteeksi.

Valiokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin edellä esitetyin huomautuksin ja kannanotoin.

7. Työllisyys

Selonteon lähtökohtana on, että maahanmuuttajien työllistymisen perusedellytyksiä on riittävä suomen tai ruotsin kielen taito työssä vaadittavan ammattitaidon ohella. Selonteossa päädytään kuitenkin siihen, että koulutuksen järjestämiseen ei ole ollut käytettävissä riittävästi voimavaroja ja näin ollen suomen tai ruotsin kielen taidon puuttuminen on työllistymisen ensisijainen este. Lisäksi selonteossa tehdään ehdotuksia koskien henkilöstövoimavarojen määrällistä ja laadullista kehittämistä työvoima- ja muissa kotouttamispalveluissa.

Maahanmuuttajataustaisten henkilöiden työttömyys on edelleen noin kolminkertainen verrattuna yleiseen työttömyyteen siitäkin huolimatta, että maahanmuuttajien työllisyystilanne on viime vuosina jonkin verran parantunut. Erityisen korkea työttömyysaste on pakolaisina maahan tulleilla. Valiokunnan käsityksen mukaan kotouttamislain toimenpiteillä saavutetut maahanmuuttajien työllisyyden parantamista koskevat tulokset ovat jääneet vielä tähän mennessä vaatimattomiksi.

Hallintovaliokunta viittaa lisäksi tässä yhteydessä maahanmuuttajien työllisyyteen liittyvän tilannearvion ja kehittämistoimenpiteiden osalta siihen, mitä työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunta on työvoimapulasta ja maahanmuuttajista, työlupien ehtojen valvonnan tehostamisesta sekä maahanmuuttajien työllistymisen edistämisestä lausunut.

Todettakoon vielä yksityiskohtana työ- ja tasa-arvoasiain valiokunnan pitävän välttämättömänä, että ulkomaalaisten työsuhteen ehtojen noudattamisen valvontaa tehostetaan. Hallintovaliokunnan saaman tiedon mukaan työministeriössä on meneillään työryhmävalmistelu, jossa pyritään kolmikantaisesti valmistelemaan tarvittavia säännöksiä ja toimenpiteitä ulkomaalaisten työntekijöiden työsuhteen ehtojen valvonnan tehostamiseksi.

Asiantuntijakuulemisessa esitetyn perusteella hallintovaliokunta painottaa lisäksi sitä, että työllistämistoimenpiteitä tulee kehittää yhä kokonaisvaltaisemmin esimerkiksi niin, että työllistämis- ja kielenopetusjaksot kytkeytyisivät toisiinsa ja tukisivat toinen toisiaan. Lisäksi tutkimuksella on arvioitava niitä rakenteellisia esteitä, jotka vaikeuttavat maahanmuuttajan työllistymistä.

Yleisesti voidaan todeta, että asiantuntijakuulemisessa työllistymiseen liittyvät kannanotot tukevat selonteossa esille nostettuja kehittämislinjauksia, joihin hallintovaliokunta yhtyy. Valiokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että työvoimatoimistojen tehtäviä ei ole tarkoitus muuttaa; niissä on kysymys vastaisuudessakin keskeisesti työvoimapoliittisista tehtävistä. Kunnat vastaavat edelleenkin niille kuuluvista kotouttamiseen liittyvistä tehtävistä ja palveluista.

8. Aikuisten maahanmuuttajien koulutus

Selonteon mukaan koulutus on keskeinen maahanmuuttajien kotouttamiseen vaikuttava alue ja tärkein yksittäinen työllistämiseen vaikuttava tekijä. Kehittämislinjauksia selonteossa ei ole asetettu tärkeysjärjestykseen, mutta valtionhallinnon vastuulla olevista ehdotuksista keskeisimmiksi ja kiireellisintä toteuttamista edellyttäviksi on nostettu maahanmuuttajien kotouttamiskoulutukseen sekä tulkkauksen järjestämiseen liittyvät ehdotukset.

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty lähes poikkeuksetta huomiota aikuisten maahanmuuttajien koulutukseen ja niihin ongelmiin, joita selonteossa on nostettu esille. Koulutuksen järjestämisessä ongelmalliseksi on katsottu, että kotoutumiskoulutusta hallinnoivia tahoja on useita. Koordinaation puutteen sekä epäselvyyksien vastuista ja velvollisuuksista on katsottu johtuvan juuri tästä.

Sivistysvaliokunta yhtyy lausunnossaan opetusministeriön ehdotukseen siitä, että maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen rahoitus siirretään työministeriön hallinnonalalta opetusministeriön hallinnonalalle ja näiden ministeriöiden määrärahakehyksiin tehdään kotoutumiskoulutuksen vuosikustannuksia vastaavat muutokset.

Hallintovaliokunta toteaa, että opetusministeriö on nyttemmin uudistanut maahanmuuttopoliittiset linjauksensa ja vahvistaa omassa uudessa maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassaan parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän työnjaon. Opetusministeriö toteaa, että päävastuu työttömien maahanmuuttajien kotoumiskoulutuksesta säilyy työhallinnolla. Sen sijaan päävastuu luku- ja kirjoitustaidottomien pakolaistaustaisten maahanmuuttajien sekä jatkokoulutuskelpoisuutta vailla olevien nuorten maahanmuuttajien koulutuksesta siirretään kyseisen linjauksen mukaan opetusministeriölle.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että hallitus selvittää, voidaanko ei-ammatillisen maahanmuuttajakoulutuksen järjestämisvastuun ja rahoituksen keskittämisellä poistaa nykyisen järjestelmän hajanaisuudesta, koulutushankintojen lyhytjänteisyydestä ja koordinaation puutteesta johtuvia ongelmia ja parantaa koulutuksen kattavuutta ja laatua. Tämä on myös työ- ja tasa-arvoasianvaliokunnan kanta.

Asiantuntijalausunnoissa on kritisoitu sitä, että koulutus on osittain ollut joko kestoltaan riittämätöntä taikka tasoltaan liian vaihtelevaa. Kotoutujien lähtötasoja ja taustoja ei ole riittävästi huomioitu kotoutumistoimenpiteissä. Lisäksi suomen ja ruotsin kielen opetus on ollut riittämätöntä. Edelleen lausunnoissa on esitetty, että kaikille maahanmuuttajille turvataan Opetushallituksen suosittelema opetus ja että maahanmuuttajien tulisi päästä kielikoulutukseen heti maahan tulon jälkeen. Riittävä määrä kielikoulutusta ja yhteiskuntatietoutta tulee taata siihen tarkoitukseen erikseen varatuilla määrärahoilla. Tulee myös vahvistaa vapaan sivistystyön ja yleissivistävän aikuiskoulutuksen edellytyksiä, arvioida omaehtoista ja työvoimapoliittista koulutusta sekä luoda koulutusta koskevat seurantajärjestelmät. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti syrjäytymisvaarassa olevien, työelämän ulkopuolella olevien naisten koulutusmahdollisuuksien parantamiseen.

Ammatillisen koulutuksen ja korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien työllistymisen osalta hallintovaliokunta viittaa sivistysvaliokunnan lausuntoon.

Selonteon mukaan opettajien peruskoulutukseen ovat eri opettajankoulutuslaitokset sisällyttäneet monikulttuuriseen yhteiskuntaan ja kouluun suuntautuvia oppisisältöjä hyvin vaihtelevasti. Hallintovaliokunta katsoo, että opettajien peruskoulutukseen onkin välttämätöntä sisällyttää kaikille yhteinen maahanmuuttajia, heidän kulttuuriaan sekä etnisiä suhteita ja ihmisoikeuksia käsittelevä opintokokonaisuus. Opettajankoulutusta kehitettäessä tulee ottaa huomioon maahanmuuttajaopettajaksi erikoistuvien tai suuntautuvien opettajien kasvava tarve. Lisäksi on syytä painottaa opettajien perus-, täydennys- ja pätevöitymiskoulutuksen tarpeita erityisesti suomi tai ruotsi toisena kielenä -oppiaineen, maahanmuuttajien oman äidinkielen sekä eri uskontojen opettajille.

Hallintovaliokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin edellä esitetyin koulutuksen järjestämisvastuuta koskevin huomautuksin.

9. Lapset ja nuoret

Pääsääntöisesti alle 17-vuotiaille maahanmuuttajalapsille ja -nuorille ei ole tehty omaa kotoutumissuunnitelmaa, koska se sisältyy vanhempien kotoutumissuunnitelmaan. Lain tavoitteena on ollut, että kotoutumissuunnitelmia laadittaessa otetaan huomioon perheiden kokonaistilanne. Selonteon mukaan kuitenkin ilman huoltajaa tulleille lapsille ja nuorille tehdään yleensä aina kotoutumissuunnitelma tai hoitosuunnitelma.

Ne maahanmuuttajalasten ja -nuorten kotoutumissuunnitelmat, joita on tehty, ovat olleet pääosin korjaavia, ja ne on tehty jo ongelmien ilmettyä. Valiokunta yhtyy siihen selonteosta ilmenevään kantaan, että erillisiä kotoutumissuunnitelmia ei ole tarpeellista tehdä kaikille lapsille, vaan niille, jotka kuuluvat tiettyihin riskiryhmiin. Tällaisia ovat ilman huoltajaa ja perheenyhdistämisen kautta tulleet lapset, traumoja ja vaikeita vaiheita kokeneet alaikäiset, yksinhuoltajaperheiden lapset sekä alle 10-vuotiaina ja murrosiässä Suomeen muuttaneet. Tässä yhteydessä on syytä yleisemminkin todeta, että perhekohtaisissa suunnitelmissa on yksilöllisesti käsiteltävä kaikkien perheen jäsenten tarpeet ja toimenpiteet osana perheen kokonaissuunnitelmaa.

Valiokunta pitää selkeänä puutteena, ettei laki suoraan velvoita kuntia työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotouttamiseen ja kotoutumissuunnitelmien laatimiseen. Laissa ei ole myöskään tarkkaan määritelty, kenellä on vastuu maahanmuuttajalasten ja -nuorten kotouttamisesta. Kolme vuotta on myös liian lyhyt aika etenkin pakolaisina tai turvapaikanhakijoina tulleiden lasten kotouttamisessa.

Valiokunta viittaa yksin tulleiden lasten kotouttamiseen liittyen sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon.

Selonteon linjausosassa ehdotetaan, että aikuistuvien ja ryhmäkodista muuttavien nuorten itsenäistymistä tuettaisiin lastensuojelun jälkihuoltoon verrattavilla toimenpiteillä 21 ikävuoteen saakka. Hallintovaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin ehdotuksen toteuttamista tärkeänä.

Sivistysvaliokunnan lausunnon mukaan yleistä koulutusjärjestelmää tulee kehittää siten, että opetuksessa otetaan huomioon maahanmuuttajalasten ja -nuorten erityistarpeet. Sivistysvaliokunta pitää lisäksi välttämättömänä panostaa nykyistä enemmän oppimateriaalin tuottamiseen.

Sivistysvaliokunta painottaa edelleen, että liikunta on hyvä mahdollisuus erityisesti syrjäytymisvaarassa oleville maahanmuuttajaryhmille kuten nuorille, kotiäideille ja vanhuksille. Kuntien tulisi tukea tätä toimintaa. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että maahanmuuttajanuorten parissa tehtävän nuorisotyön sekä nuorisotoiminnan kokeilu- ja kehittämishankkeita tuetaan aikaisempaa voimakkaammin. Tavoitteena tulisi myös olla, että järjestöt ja kunnat palkkaavat maahanmuuttajia liikunta- ja nuoriso-ohjaajan tehtäviin.

Hallintovaliokunta yhtyy selonteon linjauksiin edellä esitetyin huomautuksin ja kannanotoin.

10. Lasten edustajajärjestelmä

Ilman huoltajaa tulleelle lapselle voidaan määrätä edustaja oikeuden päätöksellä. Edustaja käyttää huoltajalle kuuluvaa puhevaltaa lapsen asioissa, ja edustajan tehtävänä on valvoa, että lapsen etu toteutuu häntä koskevissa ratkaisuissa.

Edustajajärjestelmä on osoittautunut käytännössä selkiytymättömäksi. Eri paikkakunnilla onkin muotoutunut erilaisia käytäntöjä, ja edustajajärjestelmää on kehitetty pitkälti projektivaroin. Hallintovaliokunta toteaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin, että edustajajärjestelmä on oleellinen vailla perheen turvaa olevien lasten kannalta ja että viranomaisilla on oltava siitä kokonaisvastuu. Selonteossa esitetyt edustajajärjestelmää koskevat linjaukset on pikaisesti toteutettava.

11. Naisiin liittyviä erityiskysymyksiä

Selonteossa ehdotetaan naisten kotouttamistoimenpiteiden kehittämistä, varsinkin työelämän ulkopuolella olevien kotiäitien osalta, joille ehdotetaan erillistä alkuvaiheen tukiohjelmaa. Lisäksi tehdään ehdotuksia kotouttamisohjelmien kehittämiseksi naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäisemiseksi, tunnistamiseksi ja toimenpiteiden kehittämiseksi sekä lapsiperheiden kotipalvelun ja perhetyön sisällyttämisestä kotouttamisohjelmiin. Turvakotien asiakkaiden joukossa maahanmuuttajanaisten osuus on kasvanut, myös Suomeen avioliiton kautta tulleiden keskuudessa.

Valiokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa naisten erityisongelmien osalta lausuttuun sekä selonteon kehittämislinjauksiin.

Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että miesten ja naisten maahanmuuttajakoulutuksessa on tarpeen korostaa eurooppalaista ihmisoikeus-, demokratia- ja sukupuolten tasa-arvonäkemystä muun muassa naisten ongelmien ennaltaehkäisemiseksi.

12. Ikääntyvät maahanmuuttajat

Valtakunnan ja aluetason vanhuspoliittisissa ohjelmissa ei tähän mennessä ole juurikaan huomioitu ikääntyviä maahanmuuttajia. Vanhemmat maahanmuuttajat ovatkin vaarassa jäädä eristyksiin. Tällaiseen epätoivottavaan kehitykseen voivat vaikuttaa muun muassa oman etnisen ryhmän vähäisyys paikkakunnalla, kielivaikeudet, omakielisten palvelujen puute, heikentynyt terveydentila tai toimintakyky sekä mahdolliset traumaattiset elämänkokemukset.

Valiokunta katsoo, että ikääntyvien maahanmuuttajien aseman turvaamiseksi tarvitaan erityistoimenpiteitä vanhuspoliittisessa suunnittelussa ja kuntien vanhuspoliittisissa strategioissa.

Lisäksi valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisen toimenpidekokonaisuuden laatimista ikääntyneille maahanmuuttajille. Tällaisesta työstä on saatu hyviä kokemuksia käytännön projektityössä.

Myös sosiaali- ja terveysvaliokunta painottaa ikääntyvien maahanmuuttajien kohtaamisen olevan terveys- ja vanhustenhuollon lähitulevaisuuden haaste. Vanhusten- ja terveydenhuollon piiriin tulisikin saada eri kulttuuritaustaisia työntekijöitä tuomaan turvallisuutta maahanmuuttajavanhusten elämään. Monet muuttavat kulttuureista, joissa vanhusten hoitamisesta ovat vastanneet lapset, minkä perinteen jatkaminen suomalaisessa arjessa on vaikeaa. Hallintovaliokunta toteaa edellä lausuttua täydentäen, että erityisesti laitoshoidossa oleville vanhuksille on tarpeen järjestää mahdollisuuksien mukaan myös omakielistä palvelua.

Valiokunta yhtyy selonteon linjauksiin edellä ilmenevin täsmennyksin.

13. Asuminen

Kotouttamislaissa ei säädetä maahanmuuttajien asumisesta. Lain perusteluissa kuitenkin todetaan, että asuinalueita kehitettäessä tulisi ottaa huomioon alueellisen eriytymisen ja eriarvoisuuden ehkäiseminen.

Selonteossa esitetään vuokrataloihin keskittämisen välttämistä esimerkiksi hajauttamalla maahanmuuttajille osoitettuja asuntoja kunnan sisällä alueellisesti sekä omistuspohjan suhteen. Lisäksi ehdotetaan asumiseen liittyvien periaatteiden vahvistamista kotouttamisohjelmissa, asumiseen liittyvien ohjeiden ja tiedotusmateriaalin laatimista sekä kääntämistä maahanmuuttajakielille. Kiinteistöyhtiöiden roolia painotetaan, samoin kuin sosiaalisen isännöinnin mahdollisuuksia tukea maahanmuuttajien ja muun väestön hyvää vuorovaikutusta yhteisessä lähiympäristössä.

Vain muutamassa hallintovaliokunnan kuuleman asiantuntijan lausunnossa kosketellaan asumiseen liittyviä kysymyksiä. Sosiaalista isännöintiä on kuitenkin pidetty tärkeänä ja katsottu, että asumisongelmat vaativat erityisiä tukimuotoja ja ohjausta. Selonteostakin ilmenee, ettei maahanmuuttajan ja suomalaisen kohtaaminen asuinalueilla aina suju ongelmitta.

Työ- ja tasa-arvoasiain valiokunta on yhtynyt ehdotukseen alueellisesta ja omistuksellisesta hajauttamisesta.

Hallintovaliokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin.

14. Muut palvelut

Selonteossa esitetään selvitettäväksi vammaisten ja pitkäaikaissairaiden maahanmuuttajien tilanteeseen liittyvät erityiset ongelmat ja tarpeet, sekä maahanmuuttajien tarpeet ja pääsy mielenterveyspalveluihin.

Hallintovaliokunta yhtyy selonteossa lausuttuun kehittämislinjaukset mukaan lukien.

15. Tulkkauspalvelut

Viranomaisilla ei ole ollut riittävästi käytettävissä varoja tulkkaus- ja kielipalvelujen järjestämiseen täyttääkseen kotouttamislainsäädännön asettamat velvoitteet. Myös maahanmuuttajaryhmien välillä on selkeä ero tulkkauspalveluiden saatavuudessa. Selonteosta ilmenee, että ainoastaan pakolaisperustein oleskeluluvan saaneet saavat kohtuullisesti tulkkauspalveluita.

Selonteon kehittämislinjauksissa esitetään havaittujen epäkohtien korjaamiseksi kotouttamislakiin sisällytettäväksi muun ohella säännös viranomaisten velvollisuudesta järjestää tulkkausta, tiedottamista ja neuvontaa kotouttamislakia sovellettaessa. Lisäksi painotetaan, että viranomaisten tulee varautua tulkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin, käyttää ammattitaitoisten tulkkien palveluja sekä kouluttaa henkilökuntaansa tulkkauspalveluiden käytössä.

Tavoitteeksi selonteossa asetetaan myös määräaikaistaa tulkkauksesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen kunnille ja siirtyä palvelujen laskutusjärjestelmään myös valtion kunnille korvaamien tulkkauspalvelujen osalta.

Valiokunta korostaa valtioneuvoston periaatepäätöstä hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi, jonka mukaan tavoitteena on tulkkaus- ja käännöspalveluiden sekä muun tiedottamisen avulla taata pysyvästi Suomessa asuville maahanmuuttajille tasavertaiset mahdollisuudet käyttää julkisia palveluja.

Valiokunta muistuttaa siitä, että esimerkiksi oikeuskäsittelyyn, terveydenhoitoon ja sosiaalietuuksiin liittyvissä tilanteissa tarvitaan tulkkipalveluissa korkeaa kielitaitoa. Tulkkauksesta aiheutuvien kustannusten korvaamisen aikarajoja pohdittaessa on otettava huomioon lisäksi muun muassa, että osalla maahanmuuttajia, erityisesti pakolaisperustein maahan tulleilla ja ikääntyneillä maahanmuuttajilla, elämäntilanne on usein sellainen, että suomen tai ruotsin kielen taidon hankkiminen on hidasta tai ei onnistu lainkaan.

Kaikkiaan valiokunta suhtautuu epäillen ajatukseen määräaikaistaa tulkkauksesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen kunnille. Korvausjärjestelmää ei tule uudistaa ainakaan ennen kuin sen kustannus- ja muut vaikutukset selvitetään osana valtion ja kuntien väliseen kustannusten jakoon liittyvää selvitystä.

Valiokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin edellä esitetyin huomautuksin ja kannanotoin sekä toteaa, että asiantuntijakuulemisessa on esitetty tilaajalaskutukseen siirtymisessä riittävää siirtymäaikaa.

16. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto

Turvapaikanhakijoita ei pyritä kotouttamaan, koska he ovat tässä ominaisuudessaan maassa vain väliaikaisesti odottamassa päätöstä turvapaikkahakemukseensa. Yleisesti voidaan todeta, että kotouttamislain myötä turvapaikanhakijoiden vastaanotto on kehittynyt vakiintuneeksi toiminnaksi. Vastaanottokeskusten toiminnan tavoitteena on ylläpitää turvapaikanhakijan oman elämän hallintaa ja ehkäistä syrjäytymistä. Heille järjestetään vastaanottokeskuksissa työ- ja opintotoimintaa sekä turvataan välttämättömät sosiaali- ja terveyspalvelut.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnosta ilmenee, että sairaanhoidon osalta välttämättömyyden tulkinta vaihtelee, mikä asettaa turvapaikanhakijat eriarvoiseen asemaan. Monet turvapaikanhakijat kärsivät pakolaisuudesta ja kotimaassa saaduista kokemuksista johtuen myös psyykkisistä oireista, joita hakemusten pitkät käsittelyajat yleensä pahentavat. Palvelujen saannin suhteen huonoimmassa asemassa ovat yksityismajoituksen hankkineet turvapaikanhakijat.

Vastaanottotoiminnan kehittämisessä asumisjärjestelyjen näkökulmasta on joitakin erityisryhmiä, joiden tarpeet tulee kyetä nykyistä paremmin ottamaan huomioon. Näihin kuuluvat muun muassa yksin ilman perhettä asuvat naiset, alaikäiset lapset, yksinhuoltajaperheet, vammaiset, vanhukset sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneet turvapaikanhakijat.

Turvapaikanhakijoiden vastaanoton yksi keskeisimmistä tehtävistä on osaltaan turvapaikkatutkinnan tukeminen siten, että tutkinnalle luodaan joustavat ja tarkoituksenmukaiset puitteet. Tämän vuoksi sisäasiainministeriön hallinnonalalla tulee jatkossa olla entistä selkeämmin mahdollisuus ottaa osaa vastaanottotoiminnan kehittämiseen ja seurantaan.

Valiokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin edellä esitetyin huomautuksin ja kannanotoin.

17. Tiedottaminen

Valiokunta katsoo, että tiedottaminen kotouttamislaista ei ole ollut riittävää tai ainakin tiedottamisella saavutetut tulokset ovat vaatimattomia. Vain harvalla maahanmuuttajalla on tehdyn selvityksen perusteella ollut käsitystä kotouttamislaista ja sen tuomista mahdollisuuksista vaikuttaa rakentavasti omaan elämäänsä.

Selonteon kehittämislinjauksissa esitetään, että työministeriö tuottaa maahanmuuttajien tiedotuspaketin, jonka väestörekisteriviranomaiset jakaisivat uusille väestörekisteriin merkittäville maahanmuuttajille. Lisäksi selonteossa painotetaan eri viranomaisten vastuuta huolehtia myös maahanmuuttajien tiedontarpeista.

Sivistysvaliokunta korostaa lausunnossaan, että maahanmuuttajille tarpeellista oppi- ja muuta materiaalia tulee eri tahojen yhteistyönä tuottaa myös sähköisiin verkkoihin.

Hallintovaliokunta arvioi, että selonteon tiedottamista koskevat kehittämislinjaukset eivät ole riittäviä kotouttamislain tavoitteet huomioon ottaen. Henkilökohtaista ohjausta tarvitaan erityisesti niiden kohdalla, joiden kotoutumista edistetään kotoutumissuunnitelmalla. Lisäksi lain tavoitteiden saavuttaminen edellyttää toimenpiteitä myös kantaväestön suhteen.

18. Kustannukset

Selonteossa on kuvattu maahanmuuttajien kotoutumista edistävistä toimenpiteistä aiheutuvia kustannuksia ja niiden rahoitusta sekä valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa. Tilannearviona todetaan muun ohella, että kuntien on ongelmallista ja työlästä tuottaa erillisselvitystenkään kautta kunnan eri sektoreita kattavaa kustannustietoa maahanmuuttajille suunnatuista palveluista kotoutumisaikana.

Vaikka kustannustietojen saamiseen liittyy ymmärrettäviä ongelmia, valiokunta pitää puutteena, että selontekoon ei sisälly voimavaroihin keskittyvää ja erityisesti valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa koskevaa linjausta. Selonteossa todetaan johtopäätöksenä ainoastaan, että kotouttamistoiminnasta ja pakolaisten vastaanotosta kunnille aiheutuvia kustannuksia koskevaa selvitystyötä jatketaan edelleen.

Maahanmuuttajia koskeva valtion ja kuntien välinen kustannustenjako perustuu muusta valtionosuusjärjestelmästä poikkeavaan erilliseen järjestelmään, jossa kuntien kustannuksia korvataan sekä täyden korvauksen periaatteen että laskennallisen perusteen mukaan. Maahanmuuttajat ovat asukasluvun tai oppilasmäärän kautta laskentaperusteena tehtäväkohtaisten valtionosuuksien, yleisen valtionosuuden ja valtionosuuksien tasauksen myöntämisessä sen jälkeen, kun kukin maahanmuuttaja kuuluu kunnan valtionosuusperusteissa käytettävään asukaslukuun.

Kunnat vastaavat suomalaisessa yhteiskunnassa keskeisistä peruspalveluista. Kuten aiemmin lausutusta ilmenee, kuntien roolia kotouttamistyössä on tarpeen vahvistaa, koska myös maahanmuuttajien palvelut tuotetaan mahdollisuuksien mukaan osana normaalipalveluja. Kotouttamislain tavoitteiden valossa kotouttamista edistäviin toimenpiteisiin tarvitaan lisääntyvää yhteiskunnan panostusta.

Hallintovaliokunta edellyttää, että pikaisesti selvitetään mahdollisimman tarkkaan maahanmuuttajien erilaiset palvelutarpeet — tämän mietinnön kannanotot huomioon ottaen — ja niistä aiheutuvat kustannukset sekä monipuolisesti arvioidaan kuntien ja valtion kustannustenjakoon liittyvät kysymykset sekä laajemminkin maahanmuuton taloudelliset vaikutukset. Tässä suhteessa ei kuitenkaan ole riittävää, että arvioidaan yksinomaan pakolais- tai maahanmuttajataustaisen väestön määrän pohjalta taloudellisen vastuun jakautumista. Valiokunta pitää lisäksi lähtökohtana, ettei kuntataloutta rasiteta lisääntyvästi kotouttamislain toimeenpanon johdosta. Kuntien kannalta myöskään nykyinen tilanne ei ole tyydyttävä.

19. Rasismi, etniset suhteet ja kotoutuminen

Selonteosta ilmenee, että hallituksen etnisen syrjinnän ja rasismin vastaisen toimintaohjelman (ETNORA) toteuttamisraportin pohjalta on tarkoitus valmistella ehdotukset seuraavan hallituksen toimintaohjelmaan rasismin ja syrjinnän ehkäisemiseksi ja maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi hyviä etnisiä suhteita kehittämällä.

Hallintovaliokunta korostaa, että tasa-arvoinen ja syrjimätön kohtelu sekä tehokas puuttuminen syrjintään lisäävät maahanmuuttajien luottamusta pääväestöä kohtaan ja edistävät kotoutumista. Tutkimusten mukaan väestön asenteet ovat muuttuneet lama-aikaan verrattuna suvaitsevaisemmiksi. Viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja tiedotusvälineiden toimin voidaan vaikuttaa myönteisesti kantaväestön asenteisiin. Täysin merkityksetöntä ei tässä suhteessa ole myöskään, miten maahanmuuttajat suhtautuvat suomalaiseen yhteiskuntaan ja kulttuuriin.

Sivistysvaliokunta katsoo lausunnossaan, että suvaitsevaisuutta ja myönteistä suhtautumista eri kulttuureihin tulee korostaa osana kaikkea opetusta. Erityisen tärkeänä se pitää tiedon jakamista eri kulttuureista lapsille, nuorille ja kasvatusalan ammattilaisille, joiden positiiviset kokemukset voivat innostaa myös vanhemmat mukaan esimerkiksi kansainvälisten kohtauspaikkojen toimintaan. Viranomaisten tulisikin tarjota aktiivisesti positiivista tietoa vähemmistökulttuureista. Vähemmistö- ja ihmisoikeuskysymykset tulee sisällyttää järjestelmällisesti osaksi opettajien perus- ja täydennyskoulutusta.

Lisäksi sivistysvaliokunnan lausunnossa todetaan muun muassa, ettei selonteossa käsitellä uskonnollisten ja elämänkatsomuksellisten kysymysten merkitystä kotoutumisessa. Hallintovaliokunta viittaa tässä yhteydessä laajemminkin siihen, mitä sivistysvaliokunta on kulttuuriin liittyen lausunut.

Hallintovaliokunta yhtyy selonteon kehittämislinjauksiin ja esittää lisäksi maahanmuuttajien lisääntyvää ammatillista kouluttamista erityisiin neuvontatehtäviin. Koulutusjärjestelmässämme on kiinnitettävä yhä enemmän huomiota niihin vaatimuksiin, joita maahanmuuttajien parissa tehtävä työ edellyttää.

20. Johtopäätöksiä ja jatkotoimenpiteitä

Kotouttamislaki on tullut voimaan toukokuun alussa 1999. Näin ollen seurantajakso selonteon laatimista varten ei ole ollut pitkä. Kuitenkaan maahanmuuttajien kotouttaminen ei ole asiana aivan uusi. Kotouttamislain säätäminen onkin osaksi merkinnyt aikaisemman käytännön toiminnan kodifiointia.

Selonteossa on monipuolisesti kuvattu maahanmuuttajien kotouttamiseen ja kotoutumiseen liittyviä kysymyksiä ja ongelmia. Siinä esitetään lisäksi 77 kehittämisehdotusta, joilla osaltaan pyritään edesauttamaan kotouttamislain tavoitteiden saavuttamista.

Valiokunta katsoo, että uusi laki on, tästä mietinnöstä ilmenevistä ongelmista ja kehittämistarpeista huolimatta, jäntevöittänyt viranomaistoimintoja. Arvioitaessa lain toimivuutta ja saavutettuja tuloksia on ensisijaisesti arvioitava, miten maahanmuuttajien kotoutuminen on onnistunut. Tässä suhteessa selonteosta näyttäisi välittyvän tilanteesta ainakin osaksi liiankin positiivinen kuva. Pidemmällä aikavälillä kotoutumista voidaan arvioida työllistymisen, koulutuksen, asumisen ja vastaavien tekijöiden avulla. Yhteenvetona voidaan tiivistetysti todeta, että kotouttamislain tavoitteiden saavuttaminen on pitkäjänteinen prosessi. Tässä suhteessa työ on vielä alkuvaiheessa.

Ottaen huomioon kotouttamislain suuren yhteiskuntapoliittisen merkityksen sekä selonteon ja saadun muun selvityksen valiokunta edellyttää, että sille annetaan uusi selonteko lain toimivuudesta vuoden 2007 loppuun mennessä (Valiokunnan lausumaehdotus). Lisäksi valiokunnalle on annettava vuoden 2005 loppuun mennessä selvitys kotouttamiseen liittyvistä rahoitusta sekä valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa koskevista kysymyksistä.