Yleisperustelut

1 Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta korostaa, että vesi on Suomelle korvaamattoman tärkeä luonnonvara, jonka merkitys voi tulevaisuudessa kasvaa entisestään veteen kohdistuvan globaalin niukkuuden voimistuessa. Vesi vaikuttaa globaalilla tasolla voimakkaasti ihmiskunnan hyvinvointiin, taloudelliseen kehitykseen ja ympäristöön. Suomen vedenhankinta perustuu pitkälti pohjavesivarantoihin ja ekosysteemit ovat kaikkiaan vedestä täysin riippuvaisia. Vesistöt ovat myös merkittäviä matkailun vetovoimatekijöitä, ja monet muutkin elinkeinot hyödyntävät vesivaroja. Esimerkiksi vesiekosysteemipalvelujen tunnistamiseen tulee siten kiinnittää huomiota. Vesivarojen niukentuessa korostuu myös tarve arvioida eri toimintojen vesijalanjäljen vaikutuksia sekä tehostaa veden käyttöä materiaali- ja energiatehokkuutta kehittämällä.

Ilmastonmuutos aiheuttaa tulevaisuudessa sään äärevöitymistä ja esimerkiksi talvitulvien ja huuhtoumien lisääntymistä, mikä korostaa tarvetta hallita ja sovittaa yhteen vesivaroihin kohdistuvia muutostekijöitä nykyistä tehokkaammin. Tulvariskien hallinta erilaisten rakentamiseen liittyvien toimien ohjauksella on otettava tehokkaammin huomioon. Vesien käytössä kaikkien ekosysteemipalvelujen säilyttäminen ja käyttömuotojen yhteensovittaminen on tärkeä tavoite, joka on otettava lähtökohtana huomioon. Myös vesivoiman lisäysmahdollisuuksien lähtökohtana tulee olla ympäristöllinen hyväksyttävyys ja ekosysteemipalvelujen asettamat reunaehdot.

Valiokunta pitää vesilain rakenteellista uudistamista hallituksen esityksessä tarkoitetulla tavalla tärkeänä, sillä muu ympäristölainsäädäntö on kehittynyt voimakkaasti samaan aikaan, kun vesilain mittavaan kokonaisuuteen on tehty vain välttämättömiä, suhteellisen suppeita tarkistuksia. Lain rakenne on tämän seurauksena pirstoutunut, ja siinä käytetty terminologiakin on osin vanhentunut. Lisäksi koko lupa- ja valvontatehtävissä toimivaltainen hallinto kunnan ympäristönsuojeluviranomaista lukuun ottamatta on käynyt läpi perusteellisen muutoksen, kun vesilain mukaisten lupa-asioiden käsittely siirtyi aluehallintovirastoille ja lain valvontatehtävät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin (ELY-keskuksiin) vuoden 2010 alusta alkaen.

Valiokunta pitää uudistusta edellä mainituista syistä perusteltuna katsoen, että se on tarjonnut samalla mahdollisuuden verrata muuhun ympäristönsuojelulainsäädäntöön sisältyviä lupakynnyksiä ja lupaharkintaperusteiden tasoa ja sisältöä vesilain vastaaviin säännöksiin. Ympäristölainsäädännön kiristyessä ja toisaalta hallinnon tuottavuustavoitteiden kannalta on kiinnitettävä erityisesti huomiota myös resurssien tehokkaaseen käyttöön ja eri lakien mukaisten vaatimusten yhteismitallisuuteen. Vesilain lupamenettelyä koskevien säännösten tarkistamisessa on pyritty erityisesti yhdenmukaisuuteen ympäristönsuojelulain säännösten kanssa. Tämä on hyödyllistä sekä lupaviranomaisten että luvanhakijoiden kannalta varsinkin niiden hankkeiden osalta, jotka edellyttävät kummankin lain mukaista lupaa. Yhdenmukaisuus on luontevaa siksikin, että molemmissa laeissa valtion lupa- ja valvontatehtävät ovat samalla viranomaisella.

Valiokunta toteaa, että uudistuksen mittavuudesta huolimatta aineelliset muutokset ovat suhteellisen vähäisiä eikä lain keskeisiä periaatteita, soveltamisalaa, lupakynnyksiä tai lupaharkinnan keskeistä sisältöä siten ehdoteta muutettavaksi. Sen sijaan rakenteellisilla muutoksilla pyritään selventämään lakia ja yhdenmukaistamaan eri vesitaloushankkeiden välisiä historiallisia sääntelyeroja, mikä edistää hallinnon sujuvuutta.

Aluehallintovirastoissa ratkaistaan tällä hetkellä vuosittain noin 550 vesilain mukaista lupa- ja muuta asiaa, joista lupa-asioiden osuus on 85 %. Lupa-asioista puolestaan noin 66 % koskee nykyisen vesilain 2 luvun mukaisia vesirakentamishankkeita, kuten johdon, putken, laiturin tai sillan rakentamista, ruoppausta tai maa-ainesten ottoa. Muista hanketyypeistä yleisin on pinta- tai pohjaveden ottaminen (9 %). Vesistön säännöstelyyn, voimalaitoksen rakentamiseen, uittoon tai kulkuväyliin tai muihin vesiliikennealueisiin liittyvien hanketyyppien osuus on parin prosentin luokkaa kukin. Vesistön järjestelyt ja ojitusta koskevat hankkeet ovat tätäkin vähäisempiä määrältään. Valiokunta toteaa, että määrältään vähäisissä hanketyypeisssä saattaa kuitenkin olla yhteiskunnalliselta merkitykseltään huomattavia hankkeita, ja lukumääräisesti suurimmassa ryhmässä on varsin paljon sekä kooltaan että vaikutuksiltaan hyvin vähäisiä hankkeita. Valiokunta on tarkastellut useita hanketyyppejä erityisesti hallinnon resurssien tehokkaan käytön kannalta siten kuin edempänä näiden osalta erikseen esitetään.

2 Perustuslakivaliokunnan lausunto

Nykyinen vesilaki on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, vaikka sen nojalla vesitaloushankkeen toteuttajalle voidaan hankkeen toteuttamiseksi perustaa oikeuksia toisen omaisuuteen. Tämän teki mahdolliseksi perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetty valtuuslaki, joka on luonteeltaan perustuslain 73 §.ssä tarkoitettu ns. poikkeuslaki. Hallituksen esitys perustuu valtuuslain säilyttämiseen, mutta tarve koskee vain sen 1 §:ää, ja 2 ja 3 § ehdotetaan kumottaviksi.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 61/2010 vp) tarkastellut lakiehdotusta perustuslain kannalta pitäen valtiosääntöoikeudellisesti epätyydyttävänä sitä, että yhteiskunnallisesti merkittävä kokonainen oikeudenala jää poikkeuslain varaan. Valiokunnan mielestä valtuuslakikonstruktio ei enää sovellu nykyiseen valtiosääntöjärjestelmäämme. Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että ympäristövaliokunta ottaisi mietintöönsä lausumaehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston piirissä käynnistettäisiin valmistelutyö sen selvittämiseksi, miten vesilain omaisuudensuojaa rajoittavat säännökset voidaan saattaa ehdotettua paremmin sopusointuun perustuslain 15 §:n kanssa, ja että tälle työlle asetettaisiin lain poikkeuksellinen laajuus huomioon ottaen esimerkiksi kuuden vuoden määräaika. Tavoitteena tulee olla, että valtuuslaki voidaan kumota kokonaan. Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta esittää,

3.1 Vesistön virkistyskäyttö

Vesilakiesityksen 2 luvussa säädetään pinta- ja pohjaveden sekä vesialueiden käyttöön liittyvistä yleisistä oikeuksista, velvollisuuksista ja rajoituksista. Muun muassa vesien yleiskäyttöoikeudet, mukaan lukien perinteisesti laaja oikeus vesistössä liikkumiseen ja kalastukseen, säilyvät periaatteiltaan ennallaan.

Vesilain mukaiset yleiskäyttöoikeudet ovat osa suomalaista jokamiehenoikeuksiin perustuvaa järjestelmää, ja niistä säädettäisiin 2 luvussa pitkälti samoin kuin voimassa olevassa laissa. Vesistössä liikkumisesta säädetään esityksen mukaan 2 luvun 3 §:ssä. Valiokunta viitaten maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon pitää vesien virkistyskäytön näkökulmasta tärkeänä, että perinteinen oikeus liikkua vesistössä säilyy edelleen laajana eikä kulkemisen käsitteestä tai tarpeettoman haitan välttämisestä säädetä lailla yksityiskohtaisemmin kuin esityksessä nyt ehdotetaan.

Vesien virkistyskäytön kannalta kulkemista ei voida rajata vain siirtymiseen paikasta toiseen eikä vesialueiden paikallisista eroista johtuen ole mahdollista täsmällisesti määrittää sitä rajaa, jota lähemmäs asuttua rantaa vesillä liikkuja ei saisi tulla. Kapeissa joissa tai salmissa tällainen raja on luonnollisesti lähempänä rantaa kuin laajalla järvenselällä liikuttaessa. Valiokunta toteaa, että kulkemisen käsite sisältää paikasta toiseen liikkumisen lisäksi myös muut vesistössä liikkumisen muodot, joihin ei sisälly pelkkää siirtymistarkoitusta, kuten esimerkiksi kalastamisen, purjehtimisen ja muun veneilyn. Yleiskäyttöoikeuksiin sisältyy myös velvollisuuksia: vesistössä liikkumisesta ei saa ehdotetun 2 luvun 3 §:n mukaan aiheutua tarpeetonta vahinkoa, haittaa tai muutakaan häiriötä.

Vesien virkistyskäyttöä suojaa myös vesilakiehdotuksen 3 luvun 2 §:n säännös yleisestä luvanvaraisuudesta. Vesistön muutos, joka voi melkoisesti vähentää vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön, edellyttää lupaviranomaisen lupaa. Jossain määrin ongelmallisena voidaan pitää sitä, että esitetyt vesilain säännökset vireillepano-oikeudesta (14 luvun 14 §) ja valitusoikeudesta (15 luvun 2 §) kattavat sellaiset rekisteröidyt yhdistykset tai säätiöt, joiden tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen. Maassamme hyvin yleiset erilaiset virkistyskäyttäjien järjestöt ja yhdistykset, kuten veneily-, soutu- ja melontaseurat tai virkistyskalastajien yhdistykset, saattavat siten osin jäädä tämän määritelmän ulkopuolelle. Virkistyskäytön intressien valvonta voi siten joidenkin vesitaloushankkeiden käsittelyssä jäädä enemmän valvonta- ja lupaviranomaisen vastuulle. Valiokunta korostaakin, että viranomaisten tulee kiinnittää nykyistä enemmän huomiota vesien virkistyskäytön edellytysten säilyttämiseen ja edistämiseen.

3.2 Vedenhankinta

Veden ottaminen

Lakiehdotuksen 4 luku sisältäisi veden ottamista koskevat erityissäännökset. Lupaa edellyttävästä pinta- ja pohjaveden ottamisesta säädetään pääosin 3 luvussa. Soveltamisalaa koskevan 1 §:n mukaan säännöksiä sovelletaan pintaveden ja pohjaveden ottamiseen. Vesilakiehdotuksen 4 luvun 2—4 §:t koskevat mainitun luvantarvekynnyksen alapuolelle jääviä vedenottamishankkeita.

Valiokunta toteaa, että pohjavesi tai vesistön vesi ei ole aineena alueen omistajan omistusoikeuden kohteena. Säiliöön johdettu ja fyysisesti haltuun jo otettu vesi on eri asemassa. Luonnon vesiesiintymän vesi aineena ei siis ole sellaisenaan mahdollinen vaihdannan kohde. Pohjavesiesiintymän alue tai sen osa on kyllä luovutettavissa, mutta omistus sinänsä ei vielä oikeuta vähäistä vedenottoa lukuun ottamatta muuhun kuin siihen, että ottoputken sijoittaminen ei vaadi omistajalta erillistä vesilain 4 luvun 4 §:n mukaista oikeutta. Valiokunta korostaa, että muu veden otto ratkeaa omistuksesta ja kiinteistöjaotuksesta riippumattomien säännösten nojalla.

Lakiehdotuksen 4 luvun 6 § sisältää täydentävät säännökset veden ottamista koskevaan päätökseen liitettävistä määräyksistä. Esityksen mukaan veden ottamista koskevassa päätöksessä on aina määrättävä veden ottamisen tarkoitus, ottamispaikka ja otettava enimmäismäärä. Veden käyttötarkoituksella ja otettavalla vesimäärällä on olennainen merkitys luvan tai oikeuden myöntämisedellytysten kannalta, minkä vuoksi nämä tulee yksilöidä veden ottamista koskevassa päätöksessä.

Vesijohdon ja laitteistojen sijoittamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että tarpeettomasta päällekkäisestä sääntelystä luovutaan. Vesijohdon ja siihen liittyvän laitteiston sijoittaminen toisen alueelle on pääasiallisesti alueen maankäyttöön liittyvä kysymys, minkä vuoksi niiden sijoittamisen tulee lähtökohtaisesti tapahtua maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa järjestyksessä. Vesilakiin esitetään kuitenkin otettavaksi säännös, jonka mukaan veden ottamista koskevan asian yhteydessä voitaisiin hakijan vaatimuksesta antaa oikeus vesijohdon ja siihen liittyvien laitteiden ja rakennelmien sijoittamiseen.

Veden ottamistarpeiden yhteensovittaminen

Puhtaan veden arvo ja merkitys on kasvanut nopeasti sekä kansallisesta että kansainvälisestä näkökulmasta tarkasteltuna. Toistaiseksi laajamittaiset pintaveden ottamishankkeet kaupalliseen tarkoitukseen ovat Suomessa olleet yksittäisiä ja varsin harvinaisia. Valiokunta katsoo, että vesilain tärkeänä tehtävänä on varmistaa, että muut kuin kaupalliset vedenkäyttötarpeet asetetaan veden hyödyntämisessä selkeästi etusijalle. Nykyiseen vesilakiin sisältyvät veden ottamista koskevat säännökset eivät ole riittävän kattavia, sillä veden ottamisen etusijajärjestystä koskevat säännökset tulevat nykyään käytännössä sovellettaviksi vain niissä harvinaisissa tapauksissa, joissa on samanaikaisesti vireillä useita eri lupahakemuksia.

Vesilakiehdotuksen 4 luvun 5 §:ään ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset eri veden ottamistarpeiden huomioon ottamisesta ja sovittamisesta yhteen osana veden ottamista koskevan päätöksen harkintaa. Säännösten tarkoituksena on varmistaa, että vettä riittää kaikille sitä tarvitseville. Valiokunta toteaa, että kyseessä on uusi yleinen säännöstö eri vedenottotarpeiden etusijajärjestyksestä. Nykyisestä vesilaista poiketen säännökset koskevat myös tulevia vedenottotarpeita.

Uusi ehdotettu etusijajärjestys tarkoittaa sitä, että uudelle vedensiirtohankkeelle voidaan myöntää lupa vain, jos samalla varmistetaan, että vettä riittää paikkakunnan omiin käyttötarpeisiin. Etusijajärjestyksessä viimeisenä vedenkäyttömuotona on veden siirto paikkakunnan ulkopuolelle muuta tarkoitusta kuin yhdyskunnan vesihuoltoa varten. Lakiehdotuksen mukaan vedenottolupa on mahdollista tarvittaessa myöntää myös määräaikaisena. Tällöin veden riittävyys muihin tarpeisiin voidaan arvioida uudelleen luvan tarkistamisen yhteydessä. Valiokunta pitää esitettyä etusijajärjestystä koskevaa säännöstöä tarpeellisena ja katsoo, että hankkeiden valmistelun aikana on tehtävä kattava selvitys alueen tulevaisuuden veden käyttötarpeista. Valiokunta korostaa paikallisen vedenoton etusijan varmistamista pitemmälläkin aikavälillä siten, että mahdolliset kasvavat paikalliset vedenkäyttötarpeet voidaan tyydyttää.

Pohjavedet

Valiokunta toteaa, että Suomessa on voimassa ehdoton pohjaveden pilaamiskielto. Vedenottoon ja pohjavesiin liittyvä sääntely on hajallaan useissa eri laeissa ja alemman asteisissa säädöksissä. Pohjavesien suojelusta säädetään vesilaissa lähtökohtaisesti vain pohjaveden määrän riittävyyden eli antoisuuden näkökulmasta, pohjavesien laadun yleisen suojelun perustuessa ympäristönsuojelulain (86/2000) säännöksiin. Lisäksi pohjaveden suojeluun liittyviä säännöksiä on muun muassa maa-aineslaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa, terveydensuojelulaissa sekä jäte- ja kemikaalilaissa sekä öljyvahinkojen torjuntalainsäädännössä. Päästöistä pohjaveteen säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006). Kyseinen säädös perustuu pohjaveden suojelusta pilaantumiselta ja huononemiselta annettuun direktiiviin (2006/118/EY).

Vesilain suhde ympäristönsuojelulakiin sekä erityisesti voimassa olevan vesilain 1 luvun 19 §:ssä ja ympäristönsuojelulain yhteiskäsittelyä koskevassa 39 §:ssä tarkoitettujen hankkeiden asema lupamenettelyssä on ollut osin vaikeasti määriteltävissä sen jälkeen, kun vesien pilaamista koskevat säännökset ympäristönsuojelulain säätämisen myötä siirtyivät pois vesilaista, ja muiden vesilain mukaisten hankkeiden sääntelyn yhteydestä. Valiokunta katsoo, että uuden vesilain säännökset tuovat selvennystä lakien väliseen suhteeseen, mutta asiaan on syytä kiinnittää erityistä huomiota myös lain toimeenpanossa.

Nykyisen vesilain aikana pohjaveden suojelua on osin toteutettu muodostamalla vesilain mukaisia suoja-alueita vedenottamoiden ympärille. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan veden ottamiseen käytettävien alueiden suojelua koskevaa sääntelyä on tarpeen selventää. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa tarkoituksenmukaisena. Vedenottamon suoja-alueen määräämisestä säädetään 4 luvun 11 §:ssä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tarpeelliseksi koetut rajoitukset tulee toteuttaa suoja-aluesääntelyn puitteissa, joka tarjoaa oikeudellisen perustan tarpeellisten käytönrajoitusoikeuksien asettamiselle. Valiokunta pitää tarpeellisena sitä, että maanomistajilla on esityksen mukaan aloitteenteko-oikeus suoja-alueen perustamisessa.

Pohjavesien suojelusuunnitelmat

Pohjavesille aiheuttavat riskejä erityisesti monet teollisuuden alat, vaarallisten aineiden kuljetus, varastointi ja käyttö, liukkaudentorjunta maanteillä ja lentokentillä, maa- ja metsätalous oheistoimintoineen (eläinsuojat, turkistarhaus, kaupalliset kasvitarhat, lannan levitys), pilaantuneet maa-alueet sekä maa-ainesten otto. Perinteistä viranomaisvalvontaa on pohjavesikysymyksissä käytännössä täydentänyt ns. suojelusuunnitelmamenettely, jolla ei ole perustaa lakitasolla. Suojelusuunnitelmat toimivat siten oikeudellisesti vain päätösten tausta-aineistona. Suojelusuunnitelmien laadinnasta on laadittu ensimmäiset ohjeet viranomaisille silloisen vesi- ja ympäristöhallituksen aloitteesta vuonna 1991.

Suomessa oli vuonna 2010 määritelty kaikkiaan 3 757 vedenhankinnalle tärkeää tai siihen soveltuvaa pohjavesialuetta. Pohjaveden suojelusuunnitelmia on laadittu noin 300, ja ne kattavat noin 1 000 pohjavesialuetta. Valiokunta huomauttaa, että suojelusuunnitelmat kattavat siten vain osan todellisista pohjavesialueista. Pohjavesien suojelusuunnitelmia käytetään päätöksenteon tukena muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa maankäytön suunnittelussa, ympäristönsuojelulain mukaisten ympäristölupien ja maa-aineslain mukaisten lupien käsittelyssä sekä valvontatoiminnassa ja hajajätevesien käsittelyä koskevan lainsäädännön täytäntöönpanossa.

Pohjavesien suojelusuunnitelmille on annettu merkitystä edellä mainittujen säädösten lisäksi myös erityisesti lannoitevalmistelain ja kasvinsuojeluainelain soveltamiskäytännössä. Jossain määrin ongelmallisena voidaan pitää sitä, että näiden lakien mukaan käyttöön hyväksytyissä tuotepakkauksissa viitataan suoraan pohjavesien suojelusuunnitelmiin ja niissä esitettyyn pohjavesialueiden luokitteluun. Tätä kautta pohjavesien suojelusuunnitelmille on saattanut syntyä sellaisia yksittäisiin kansalaisiin ja toiminnanharjoittajiin kohdistuvia suoria vaikutuksia, joita niillä ei ole tarkoitettu olevan.

Laki vesienhoidon järjestämisestä (vesienhoitolaki) edellyttää yleisellä tasolla, että ELY-keskusten tulee muun muassa laatia selvitys alueensa vesien ominaispiirteistä ja selvitykset ihmisen aiheuttamista vaikutuksista vesiin. Vesienhoitolain suunnittelujärjestelmän piiriin kuuluvat myös pohjavesien tilaan ja niihin kohdistuviin riskeihin liittyvät selvitykset. Pohjavesien suojelusuunnitelmien laatiminen ei kuitenkaan perustu vain vesienhoidon suunnittelun tarpeisiin, vaan suojelusuunnitelmia on laadittu jo pitkään ennen vesienhoitolain säätämistä.

Valiokunta toteaa, että lakiin perustumattomina pohjavesien suojelusuunnitelmien laatimiskriteerit, sisältövaatimukset, laatimismenettely ja oikeusvaikutukset ovat toistaiseksi sääntelemättömiä. Vesienhoitolaissa ELY-keskuksille on kuitenkin säädetty velvollisuus selvittää tärkeiden ja muiden vedenhankintakäyttöön soveltuvien pohjavesialueiden sijainti ja rajat sekä pohjavesialueiden maa- ja kallioperän yleispiirteet. Laissa ei ole sen sijaan säädetty sitä, mitä näillä alueilla tarkoitetaan ja miten ne käytännössä määritellään. Valiokunta viitaten maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon pitää tarpeellisena, että pohjavesialueiden kartoitukseen ja luokitukseen sekä suojelusuunnitelmiin liittyvät lainsäädännölliset ja menettelylliset kehittämistarpeet selvitetään. Valiokunta korostaa, että pohjavesien suojelua koskevaa lainsäädäntöä tulee jatkossa selkeyttää ja yksinkertaistaa. Erityisesti tulee selvittää pohjavesialueiden kartoituksen, luokituksen ja käytön sekä suojelusuunnitelmien laatimisen liittämismahdollisuus lakitasoisesti vesienhoidon suunnittelun osaksi oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen. Valiokunta korostaa lisäksi, että suojelusuunnitelmien tarkistamiseen tulee suunnata riittävästi resursseja. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että

3.3 Vesialueen ruoppaaminen

Koneellisten ruoppausten määrä on kasvanut voimakkaasti 1990—2000-luvuilla. Hankkeet ovat aiempaa suurempia, ja niitä toteutetaan usein alueella samanaikaisesti tai peräkkäin, jolloin niiden yhteisvaikutukset ovat aikaisempia suurempia. Vesilakiehdotuksen 3 luvun 3 §:n 7 kohdan mukaan vesialueen ruoppaamiseen, kun ruoppausmassan määrä ylittää 500 m³, on aina oltava lupaviranomaisen lupa. Julkisen kulkuväylän kunnossapitoruoppaamisen luvanvaraisuus ratkaistaan hankkeen vaikutusten perusteella 3 luvun 2 §:n nojalla.

Valiokunta on harkinnut luvanvaraisen ruoppauksen luvanvaraisuuden tarkoituksenmukaista rajaa toisaalta ympäristövaikutusten ja toisaalta hallinnollisen tarkoituksenmukaisuuden kannalta. Valiokunta toteaa, että matalat rannat ja niihin liittyvät tulva-alueet ovat monimuotoisia elinympäristöjä, joiden lajisto usein kärsii ruoppauksista tai voi kadota niiden takia kokonaan. Ruoppaustoimenpiteistä voi aiheutua myös monenlaisia haittavaikutuksia, kuten veden samenemista, ravinteiden vapautumista pohjasedimentistä veteen, pohjan elinympäristöjen vaurioitumista, kalojen kutualueiden tuhoutumista, ranta-alueiden syöpymistä ja sortumista. Huomioon on otettava herkät lahdenpoukamat. Toisaalta ympäristövaikutukset riippuvat hankkeen toteutuspaikan olosuhteista, ja joissain paikoissa huomattavasti 500 m³ ylittäväkin ruoppaus voidaan toteuttaa ilman haitallisia ympäristövaikutuksia erityisesti merialueilla. Valiokunta pitää 500 m³:n rajan mukaan määräytyvää lupakynnystä perusteltuna hallituksen esityksen mukaisesti korostaen, että tätä pienimuotoisempikin ruoppaus voi tulla vaikutustensa perusteella luvanvaraiseksi. Ympäristövaikutukset ovat siten ratkaisevassa asemassa toiminnan luvanvaraisuuden kannalta. Valiokunta edellyttää, että ruoppaussääntelyn toimivuuteen kiinnitetään lain toimeenpanon seurannassa erityistä huomiota.

Vesilakiehdotuksen 2 luvun 15 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaavan on ilmoitettava pienimuotoisesta ruoppauksesta vähintään 30 vuorokautta ennen toimenpiteen aloittamista kirjallisesti valtion valvontaviranomaiselle eli ELY-keskukselle. Ilmoitus ei tavallisesti edellyttäisi toimenpiteitä valvontaviranomaiselta, mutta menettely antaa viranomaiselle mahdollisuuden ryhtyä toimenpiteisiin, jos se katsoo hankkeen kuitenkin edellyttävän lupaa. Valiokunta katsoo, että rantaruoppauksissa käsivoimin tapahtuvaa yksittäisten kivien siirtelyä tai muita vastaavia, vaikutuksiltaan merkityksettömiä toimia ei tule pitää ilmoituksenvaraisuuden piiriin kuuluvina ruoppauksina. Sen sijaan kaivinkoneella tai muulla työkoneella tehtävistä toimenpiteistä tulisi aina tehdä pykälässä tarkoitettu ilmoitus. Valiokunta huomauttaa, että vesilakiehdotuksen 2 luvun 6 §:ssä säädellyn ruoppausoikeuden edellytyksenä on, että toimenpide ei 3 luvun 2 ja 3 §:n nojalla edellytä lupaa. Sama koskee ruoppausmassan sijoittamista toisen vesialueelle. Jos ruoppauksen kohteena on esimerkiksi luonnontilainen puro, luvanvaraisuuden kynnys on vaikutusten perusteella huomattavan alhainen.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksen tulee sisältää tiedot hankkeesta, sen toteuttamistavasta ja ympäristövaikutuksista. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ilmoituksen toimittamistavasta ja ilmoitukseen sisällytettävistä tiedoista. Valiokunta katsoo, että ruoppaukseen vesitaloushankkeena liittyy olennaisesti ruoppausmassojen läjittäminen ja olennaista on selvittää, miten ruoppausmassojen läjittäminen on tarkoitus järjestää. Valiokunta pitää tärkeänä, että asiasta voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Ympäristöluvan tarpeesta säädetään ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentissa. Jos ruoppauksesta aiheutuu mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja haitallisia seurauksia, on asia käsiteltävä ympäristönsuojelulain mukaisessa järjestyksessä ja otettava huomioon esimerkiksi ruoppausmassan mahdollisesti sisältämät ympäristölle haitalliset yhdisteet, kuten dioksiinit, tributyylitinayhdisteet tai elohopea.

Valiokunta korostaa tässä yhteydessä, että kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on edelleen vesilain mukainen valvontaviranomainen ELY-keskuksen ohella, ja kunnan tulisi näin olla edelleen tietoinen ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvista pienimuotoisista hankkeista sekä neuvoa ja opastaa kuntalaisia tarvittaessa ilmoituksen tai lupahakemuksen tekemiseen. Kehitteillä oleva viranomaisen sähköinen asiointijärjestelmä mahdollistaa jatkossa tiedon sujuvan siirtymisen ELY-keskuksen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen välillä. Valiokunta toteaa, että kuntien erilaisista resursseista johtuen ELY-keskuksen ja kunnan välinen työnjako valvonta-asioissa vaihtelee. Hallituksen esityksen tarkoituksena ei ole muuttaa nykyisiä käytäntöjä.

3.4 Purojen suojelu

Hallituksen esityksen tavoitteissa on todettu luonnontilaisten purojen turvaamisen edellyttävän, että niiden luontoarvot otetaan huomioon vesilain soveltamiskäytännössä. Ympäristöhallinnon inventointien mukaan Etelä-Suomessa on luonnontilaisia puroja enää arviolta noin 2 prosenttia purojen kokonaismäärästä. Purojen suojelulla on tärkeä osa Suomen luonnon monimuotoisuuden säilyttämisessä, ja niillä on suuri merkitys monen uhanalaisen lajin säilymiselle. Valiokunta korostaakin purojen ja niiden luontotyyppisuojelun tehostamisen tarvetta.

Luonnontilaisten purojen suojelemisen tehostamiseksi vesitaloushankkeen yleistä luvanvaraisuutta koskevaan 3 luvun 2 §:ään on esitetty uutta selventävää säännöstä, jonka mukaan vesistön muutos edellyttää lupaa, jos se vaarantaa puron uoman luonnontilan säilymisen. Luonnontilan vaarantumista arvioidaan hallituksen esityksen perustelujen mukaan 2 luvun 11 §:ssä ja 3 luvun 2 §:ssä samoin perustein. Valiokunta toteaa, että purojen suojelun osalta muutos nykyiseen vesilakiin on lähinnä selventävä, koska lupasääntely kattaa jo nykyisessä vesilaissa periaatteessa purot sitä kautta, että purot vesistön osana kuuluvat lain muuttamiskiellon piiriin. Nykyisten säännösten noudattamisessa on ollut kuitenkin selkeitä puutteita purojen muuttamiskiellon osalta, samoin viranomaisvalvonta on ollut erittäin vähäistä. Tämän vuoksi valiokunta pitää esitettyä selvennystä sinänsä tarpeellisena. Lisäksi erityistä huomiota tulee kiinnittää purojen suojelua koskevan viranomaisvalvonnan tehostamiseen.

Valiokunta toteaa, että rakenteellinen ongelma puroja koskevassa lainsäädännössä sisältyy siihen, että useaan eri lakiin (esim. vesilaki, metsälaki, ympäristönsuojelulaki ja maankäyttö- ja rakennuslaki) perustuva sektorikohtainen sääntely ei mahdollista luonnontilaisten purojen kokonaistarkastelua luontotyyppinä, mikä olisi purojen suojelun tehostamisen kannalta välttämätöntä. Vesilain esitetty säännös koskee vain uomaa, eikä laajemmin uoman lähiympäristön käyttöä, koska nämä säännökset sisältyvät metsälakiin. Rajanveto eri lakien soveltamisalojen ja tehtävien välillä on kokonaisuutena epäselvä. Valiokunta pitää purojensuojelun tehostamiseksi välttämättömänä kokonaisvaltaisempaa tarkastelua jatkossa eri lakien välisistä suhteista ja tehtävistä luontotyyppien suojelua koskevassa sääntelyssä.

Valiokunta toteaa, että noroa pidetään puroa vähäisempänä uomana. Noron määrittelyn yläraja puron suuntaan (puron alaraja) määräytyy valuma-alueen laajuuden (10 km²⁾), veden virtauksen ja sen mukaan, onko kalojen kulku merkittävässä määrin mahdollista. Norossa vesi ei virtaa jatkuvasti, eikä kala kulje siinä merkittävässä määrin. Merkittävänä kalan kulkuna voidaan pitää esimerkiksi sitä, että kalat säännöllisesti kutevat norossa. Jos uomassa virtaa jatkuvasti vettä ja siinä kulkee merkittävässä määrin kalaa, se määritellään puroksi, vaikka valuma-alue olisi alle kymmenen neliökilometriä.

3.5 Ojitus

Yleistä

Valiokunta toteaa, että ojituslukua on selkeytetty voimassa olevaan vesilakiin verrattuna. Ojitusta koskevan 5 luvun yksityiskohtaisissa perusteluissa on tuotu hyvin esiin nykykäytäntöön ja erityisesti metsäojituksiin liittyviä soveltamisongelmia. Ojitusta koskevassa sääntelyssä korostuu vaikeus, joka liittyy vesilain, ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisalan päällekkäisyyteen ja siitä seuraaviin erilaisten hallinnollisten menettelyiden rajausongelmiin.

Lakiehdotuksen 5 luvussa ja siihen liittyvissä ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain säännöksissä lakien välistä suhdetta on selkeytetty nykytilaan verrattuna. Tästä keskeinen esimerkki on maankäyttö- ja rakennuslain säännösten ensisijaisuus asemakaava-alueilla, joka nyt on nimenomaisesti todettu 5 luvun 9 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennuslain 161 a §:ssä.

Ojituksen pilaamisvaikutukset

Ojituksen kuivatusvesien mukana kulkeutuu usein kiintoainesta, joka aiheuttaa samentumista alapuolisissa vesistöissä. Suurinta kiintoaineksen kulkeutuminen on ojituksen aikana ja välittömästi sen jälkeen. Kuivatusvesien mukana kulkeutuvan kiintoaineksen määrä vähenee yleensä ojitetun alueen mukautuessa uuteen kuivatustilaan, mutta pidempiaikaisia haittavaikutuksia kalastolle ja sen lisääntymiselle voi aiheutua liettymisestä. Jos ojituksesta aiheutuu vesilakiehdotuksen 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, edellyttää ojitus aluehallintoviraston lupaa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos kyse on yksinomaan puron yläpuolisella alueella suoritettavan ojituksen aiheuttamasta puron virtaaman muuttumisesta, eikä pilaantumista aiheudu.

Ojituksella on vesilakiehdotuksen 5 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan lisäksi oltava vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa, jos se voi aiheuttaa ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua pilaantumista vesialueella. Säännöksen tarkoittama pilaantumisseuraamus voi ilmetä esimerkiksi kuivatusvesien johtamisesta aiheutuvana vastaanottavan vesistön ravinnekuormituksen lisääntymisenä tai happamilla sulfaattimailla vesistön happamoitumisena. Näiden vaikutusten perusteella ojitukselta tulisi lähtökohtaisesti edellyttää ympäristölupaa. Ojitusasioihin liittyvät käyttöoikeuksia ja osallistumisvelvollisuutta koskevat kysymykset ovat kuitenkin sen laatuisia, ettei niiden käsittelyä ympäristönsuojelulain mukaisessa järjestelmässä ole pidettävä tarkoituksenmukaisena, vaan näiden hankkeiden sääntelyä vesilain järjestelmässä nykyiseen tapaan on edelleen pidettävä perusteltuna. Menettelyyn sovelletaan vesilakiehdotuksen aineellisia ja menettelyllisiä säännöksiä sekä soveltuvin osin ympäristönsuojelulain lupakynnystä ja lupamääräysten asettamista koskevia aineellisia säännöksiä.

Myös lupakynnyksen alapuolelle jäävät ojitushankkeet ovat ennakkovalvonnan piirissä. Useat ojitushankkeet on 5 luvun 4 §:n nojalla käsiteltävä ojitustoimituksessa, jossa vahvistettavaan ojitussuunnitelmaan on liitettävä 5 luvun 16 §:n mukaan tarpeelliset määräykset hankkeen toteuttamisesta ja sen vaikutusten tarkkailusta. Määräykset koskevat tyypillisesti vesiensuojelutoimia muun ohella kiintoaineksen kulkeutumisen ja samentumisen ehkäisemiseksi.

Vesilakiehdotuksen 5 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaavan on kirjallisesti ilmoitettava muusta kuin vähäisestä ojituksesta valtion valvontaviranomaiselle vähintään 60 vuorokautta ennen ojitukseen ryhtymistä. Ilmoituksen tulee sisältää tiedot hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista sekä hankkeen vaikutusalueesta. Jos valvontaviranomainen ilmoituksen perusteella katsoo hankkeen edellyttävän lupaa tai asian käsittelemistä ojitustoimituksessa, on asiasta ilmoitettava hankkeesta vastaavalle. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että ojittamista koskevat paitsi vesitaloushankkeen yleistä toteuttamistapaa koskevat 2 luvun 7 ja 8 §:n, myös ojituksen toteuttamistapaa koskevat erityiset 5 luvun 7 §:n säännökset. Näitä säännöksiä sovelletaan kaikkiin ojitushankkeisiin.

Valiokunta katsoo, että ehdotettu uusi ilmoitusmenettely parantaa jatkossa valvontaviranomaisen mahdollisuuksia puuttua ennalta sellaisiin ojituksiin, joista voi mahdollisesti aiheutua myös ympäristönsuojelulain 28 §:ssä tarkoitettua vesistön pilaantumista. Ympäristönsuojelulain pilaamista koskevien säännösten soveltaminen ojituksissa ei käytännössä ole noussut kovin usein esiin, koska ojitusten vaikutusten valvonta on ollut vähäistä. Keskeinen uusi säännös on myös 5 luvun 8 §, jossa on täsmennetty ojituksen ja ojan kunnossapidon välistä rajaa. Jos aiemmin ojitettu uoma on palautunut luonnontilaisen kaltaiseksi, tulee sen kunnossapitoon soveltaa samoja säännöksiä kuin 1 §:n mukaan ojitukseksi katsottavaan noron tai puron perkaamiseen.

Hulevesien hallinta

Valiokunta toteaa lähtökohtana nykyisessä ja vesilakiehdotuksessa olevan, että yhteisen ojituksen kustannuksiin osallistuvat kaikki ojituksesta hyötyä saavat kiinteistön omistajat. Ojituksesta hyötyä saavat kiinteistöt sisällytetään yhteisen ojituksen kuivatusalueeseen, joka määritetään ojitussuunnitelmassa ja vahvistetaan lupapäätöksessä tai ojitustoimituksessa. Kuivatusalueelle ulkopuolelta luontaisesti tulevat valumavedet otetaan huomioon ojitussuunnitelmassa. Sellaista kiinteistöä, joka ei hyödy ojituksesta, ei voida sisällyttää kuivatusalueeseen. Tällaisia ovat ne kiinteistöt, joilta luontaisesti valuu vettä kuivatusalueelle, mutta joiden kuivatustilaa ojitus ei paranna.

Valiokunta korostaa, että maankäytön muuttumisen myötä saattaa syntyä tarve johtaa kuivatusalueen ulkopuolisilta alueilta vettä kuivatusalueelle ja ojitusyhteisön ojiin. Ehdotetun vesilain 5 luvun 12 §:n 3 momentin mukaan vettä toisen ojaan tai perkaamaan puroon johtava on velvollinen suorittamaan korvausta ojan tekemisestä tai puron perkaamisesta aiheutuneista kustannuksista. Vettä johtava on lisäksi velvollinen osallistumaan ojan tarvittavaan laajentamiseen ja kunnossapitoon.

Valiokunnalle toimitetuissa lausunnoissa on esitetty ojitusta koskevien säännösten tarkistamista siten, että valuma-alueen kiinteistöt voitaisiin velvoittaa osallistumaan kuivatuksen lisäkustannuksiin, jos kuivatusalueen valuma-alueella on varsinaisen ojitustoimituksen päättymisen jälkeen tapahtunut oleellisia muutoksia esimerkiksi rakentamisen kautta lisäten valumavesien määrää. Taustalla ovat erityisesti Pohjanmaalla esiintyneet tilanteet, joissa kuivatusalueen maanomistajat joutuvat tosiasiallisesti huolehtimaan ulkopuolisten kiinteistöjen valumavesistä ja niistä aiheutuvista lisäkustannuksista. Valiokunta korostaa, että aiemmin suoritettu ojitustoimitus ja siinä vahvistetun ojitussuunnitelman mukainen kuivatusalueen rajaus eivät näissä tilanteissa estä kuivatusalueen rajaamista laajemmaksi uudessa ojitustoimituksessa.

Kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan yleinen vastuu alueiden käytön suunnittelusta ja rakentamisen ohjauksesta. Tähän sisältyvät myös taajamien hule- ja kuivatusvesien hallintaan liittyvät kysymykset. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä tarkistetaan siten, että valuma-alueen kiinteistöt tai kunnat voidaan velvoittaa osallistumaan kuivatuksen lisäkustannuksiin. Valiokunta toteaa, että kunnan vastuuta hulevesien hallinnassa tulee selkeyttää myös tulevassa vesihuoltolainsäädännön tarkistuksessa. Vesihuoltolain tarkistamistyöryhmä on loppuraportissaan (MMM 2010:6) muun ohella esittänyt, että hulevesien ja perustusten kuivatusvesien viemäröinti erotettaisiin vesihuoltolain mukaisesta vesihuollosta ja kunnalle säädettäisiin maankäyttö- ja rakennuslaissa velvollisuus huolehtia hulevesien hallinnasta asemakaava-alueilla. Valiokunta korostaa, että tässä yhteydessä tulee vesilakiin sisällyttää säännökset kunnasta hyödynsaajana ojituksessa.

3.6 Vesitalousluvan edellytykset ja lupamääräykset

Vesivoiman hyödyntäminen

Hallituksen esitys ei muuta vesivoiman hyödyntämisen oikeudellisia edellytyksiä, vaan lupasääntely ehdotetaan säilytettäväksi pääosin ennallaan. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan kuitenkin, että vesivoima on uusiutuva energialähde, jonka rakentamismahdollisuudet on syytä tulevaisuudessakin taata. Vesivoiman lisärakentaminen kohdistuu tyypillisesti olemassa olevien vesivoimalaitosten tehonnostohankkeisiin tai uusien voimalaitosten rakentamiseen jo rakennetuille jokiosuuksille. Talousvaliokunta viittaa lausuntoonsa pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategiasta, jossa se toteaa vesivoimarakentamiseen liittyviä lainsäädännön kehittämistarpeita arvioitavan seuraavien hallitusneuvottelujen yhteydessä. Ympäristövaliokunta korostaa, että vesivoiman lisäysmahdollisuuksien lähtökohtana tulee olla ympäristöllinen hyväksyttävyys ja ekosysteemipalvelujen asettamat reunaehdot myös erityisesti kalatalouden kannalta.

Intressivertailu

Luvan edellytyksiä ja lupamääräyksiä koskeva sääntely perustuu vesilakiehdotuksen 3 luvun mukaan pitkälti nykyisen lain pohjalle. Vesilakiehdotuksen 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa hankkeelle voidaan myöntää, jos se ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua. Merkittävämpien hankkeiden lupaharkinta perustuu intressivertailuun, jonka mukaan luvan myöntäminen edellyttää, että hankkeen hyödyt ovat huomattavat verrattuna siitä aiheutuviin menetyksiin. Valiokunta toteaa, että intressivertailulla tarkoitetaan entiseen tapaan selkeästi eri asiaa kuin ns. kustannus-hyötyvertailulla eri muodoissaan, koska yhteiskunta- tai liiketaloudellisella kannattavuudella ei ole siinä merkitystä. Hallituksen esityksen mukaan intressivertailu tulee tehdä nykyisestä laista poiketen aina ensin, ja vasta sen jälkeen tulee harkittavaksi ns. ehdoton luvanmyöntämiseste.

Ehdoton luvanmyöntämiseste

Ehdoton luvanmyöntämiseste (voimassa olevassa laissa 2 luvun 5 §, vesilakiehdotuksessa 3 luvun 4 §:n 2 momentti) säilyy uudistuksessa pääosin ennallaan ja on jatkossakin vain erittäin poikkeuksellisesti sovellettavissa. Vesilakiehdotuksen 3 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan lupaa ei saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Valiokunta toteaa, että säännös tullee hyvin poikkeuksellisesti sovellettavaksi, sillä kun intressivertailu on aina tehtävä ensin, on todennäköistä, että jo siinä vaiheessa tulisi ilmeiseksi, jos lupaa ei voida myöntää.

Valtioneuvoston lausunto

Vesilakiehdotuksen 11 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen eli aluehallintoviraston on pyydettävä valtioneuvoston lausunto yhteiskunnan kannalta tärkeästä hankkeesta, jolla on valtakunnallista merkitystä ja josta voi aiheutua huomattavia tai laajalle ulottuvia haitallisia vaikutuksia. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lupaviranomaisen tulisi ottaa huomioon valtioneuvoston lausunto, mutta lausunto ei sido lupaviranomaista. Lausunnossa keskeisellä sijalla on valtioneuvoston arvio hankkeen yhteiskunnallisesta merkittävyydestä. Lausunto ratkaistaisiin valtioneuvoston yleisistunnossa.

Valiokunta toteaa, että valtioneuvoston lausunto on vesilain rakenteessa poikkeuksellinen. Lausunnossa on valiokunnan näkemyksen mukaan kysymys valtioneuvoston käsityksestä joidenkin sellaisten yleistä etua koskevien seikkojen suhteen, joilla voi olla merkitystä toimivaltaisen lupaviranomaisen suorittaessa ehdotetun 3 luvun 4 §:n 2 momentin tai vastaavasti saman luvun 6 ja 7 §:n mukaista edellytysharkintaa, mutta joita ei vielä ole suhteutettu hankkeen lopulliseen konkreettiseen toteuttamistapaan. Normaalisti lupaharkinta ja lupamääräysharkinta muodostavat oikeudellisen kokonaisuuden, ja vasta kaikki muuttujat huomioon ottaen voidaan lopulta arvioida luvan myöntämisen edellytyksiä ja sitä, mihin lupa lopultakin on annettu. Valtioneuvoston lausunnon pyytäminen liian varhaisessa lupaprosessin vaiheessa voi olla epätarkoituksenmukaista, koska lupahanke voi muotoutua vielä toisenlaiseksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännöksen tavoitteena on kuitenkin ennen kaikkea varmistaa se, että valtioneuvostolla on mahdollisuus lausua näkemyksensä lupaharkinnassa olevan yhteiskunnan kannalta tärkeän vesitaloushankkeen yleisestä yhteiskunnallisesta merkityksestä. Valiokunta toteaa vielä, että lausunto ei ole sitova, mutta se on yksi lupaviranomaisen lupaharkinnassa huomioon otettava lausunto. Myös talousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt sääntelyä selkeänä ja katsonut, että laki tältä osin hyväksytään ehdotuksen mukaisena. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ei ehdota hallituksen esityksen muuttamista.

Valmistelulupa

Vesilakiehdotuksen 3 luvun 16 §:n mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä lupapäätöksessään oikeuttaa hakijan ryhtymään jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin. Tätä kutsutaan ehdotuksen mukaan valmisteluluvaksi, kun vastaava sääntely on voimassa olevassa laissa nimeltään töidenaloittamislupa. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännöksen käyttöala on tarkoitus säilyttää nimenmuutoksesta huolimatta pääosin nykyisellään. Valmisteluluvalla ei perustelujen mukaan kuitenkaan tulisi sallia hankkeen toteuttamista niin pitkälle, että varsinaista toimintaa voitaisiin ryhtyä harjoittamaan.

Valiokunta toteaa, että valmisteluluvan myöntämisen edellytyksenä on haitattomuus ja ennallistettavuus. Toisin sanoen toimenpiteestä ei saa aiheutua huomattavaa haittaa vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle. Lisäksi valmisteluluvan perusteella voidaan tehdä ainoastaan sellaisia toimenpiteitä, joiden suorittamisen jälkeen on mahdollista palauttaa olosuhteet ennalleen. Huomioon on otettava sekin, että Vaasan hallinto-oikeus voi muutoksenhakuviranomaisena määrätä toimet keskeytettäväksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan valmistelulupa tarvitaan esimerkiksi tilanteissa, joissa lupapäätöksestä tehdyt valitukset kohdistuvat lähinnä korvauskysymyksiin, eivätkä itse hankkeen toteuttamisen tapaan, ja valitus siten viivästyttäisi hankkeen toteuttamista. Muu kuin julkisoikeudellinen hakija joutuu myös asettamaan hyväksyttävän vakuuden, joka kattaa toimenpiteestä mahdollisesti aiheutuvat vahingot, jos hankkeelle ei myönnettäisikään lupaa.

Valiokunta katsoo, että valmistelulupa on mainittujen haitattomuus- ja ennallistettavuusedellytysten täyttyessä tarpeellinen säännös. Esityksen perusteluissa ei myöskään ole esitetty mitään syytä, miksi säännöstä tulisi asiallisesti muuttaa nykyisestä. Luvan nimen muuttamista valmisteluluvaksi on kuitenkin pidetty tarpeellisena sen selventämiseksi, että kysymys on valmistelevista toimenpiteistä.

Lupamääräysten tarkistaminen

Vesilakiehdotuksen 3 luvun 20 § koskee lupamääräysten määräaikaista tarkistamista ja 21 § muuta tarkistamista ja uusien määräysten antamista. Määräaikaista tarkistamista koskeva 20 § vastaa lähtökohtaisesti voimassa olevan lain 8 luvun 10 a §:ää kuitenkin siten, että se koskee kaikkia vesitaloushankkeita. Käytännössä tarkistamistarve koskee lähinnä säännöstelyä ja vedenhankintaa, mutta tarvittaessa säännöstä voidaan siis soveltaa kaikkiin uusiin vesitaloushankkeisiin. Mahdollisuus määrätä luvassa lupamääräykset tarkistettavaksi tietyssä määräajassa vähentää osaltaan tarvetta määrätä koko lupa määräaikaisesti voimassa olevaksi tilanteessa, jossa hankkeen vaikutuksista on epäselvyyttä.

Vesilakiehdotuksen 3 luvun 21 § lupamääräysten muusta tarkistamisesta ja uusien määräysten antamisesta vastaa pääosin vesilain nykyistä 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännöstä haitan ehkäisemisestä. Ehdotuksen 3 luvun 21 §:n mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä ja antaa uusia määräyksiä, jos hankkeen toteuttamisesta aiheutuu haitallisia vaikutuksia, joita lupamääräyksiä annettaessa ei ole ennakoitu ja joita ei voida muutoin riittävästi vähentää. Hakemus on normaalitilanteessa tehtävä kymmenen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen tekemisestä. Lupamääräysten tarkistaminen tai uusien antaminen ei saa sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. Valiokunta katsoo, että kymmenen vuoden määräaika periaatteessa kaventaa vahingonkärsijän oikeuksia. Säännösehdotus on kuitenkin oikeussuojanäkökohdat huomioon ottaen hyväksyttävissä, koska sen käyttöala jäänee hyvin suppeaksi.

3.7 Vesistön säännöstely

Vesistön säännöstelyä koskeva sääntely sisältyy vesilakiehdotuksen 7 lukuun. Säännöstelyllä pyritään hallitsemaan vedenjuoksua ja vedenkorkeutta. Säännöstelyä koskevat säännösehdotukset vastaavat pitkälti voimassa olevan vesilain säännöksiä. Säännöstelymaksun määräämistä koskevasta säännöksestä ehdotetaan kuitenkin luovuttavaksi, kun valtiolle suoritettavaa maksua ei enää pidetä tarpeellisena. Käytännössä hankkeita, joissa maksulla korvattaisiin haittoja, ei ole.

Valiokunta toteaa, että uusia säännöstelyhankkeita aloitetaan harvoin. Sääntely kohdistuu siten lähinnä olemassa olevien säännöstelyjen kehittämiseen. Vanhojen säännöstelylupien tarkistamisen edellytyksiä koskeva vesilakiehdotuksen 19 luvun 7 §, joka vastaa vuonna 1994 tehtyä nykyisen lain 8 luvun 10 b §:ää, on siten tärkeää säilyttää. Ehdotuksen 19 luvun 7 §:n mukaan, jos vanhasta säännöstelyhankkeesta (lupa ennen 1.5.1991) aiheutuu vesiympäristön tai sen käytön kannalta huomattavia haitallisia vaikutuksia, ELY-keskuksen tulee selvittää mahdollisuudet vähentää säännöstelyn haitallisia vaikutuksia. Selvitys on tehtävä yhteistyössä luvanhaltijan, hyödynsaajien, vaikutusalueen kuntien ja viranomaisten kanssa. Lupamääräysten tarkistamisen edellytyksenä on, että siitä saatava hyöty on yleisen edun kannalta olosuhteisiin nähden merkittävä. Tarkistaminen ei myöskään saa vähentää huomattavasti säännöstelystä saatavaa kokonaishyötyä eikä muuttaa olennaisesti säännöstelyn alkuperäistä tarkoitusta, ellei se jo ole menettänyt merkityksensä.

Säännöstelyjen kehittämishankkeita on jo toteutettu tai vireillä kaikissa merkittävimmissä säännöstellyissä vesistöissä, joten tarvetta uusille kehittämishankkeille ei samassa laajuudessa enää ole. Säännöstelyjen kehittämishankkeissa kuitenkin vaikutukset luontoon ja vesistön eri käyttömuotoihin vaihtelevat paljon, mutta voivat olla huomattavia. Lisäksi asianosaisia on usein runsaasti ja heidän näkemyksensä ovat yleensä ristiriitaisia. Valiokunta korostaakin, että säännöstelyjen tarkistaminen on ELY-keskuksille haaste, sillä menettely on hallinnollisesti raskas. Esitetyn sääntelyn on kuitenkin katsottu tukevan kehittämistyötä hyvin.

3.8 Keskivedenkorkeuden pysyvä muuttaminen (kunnostukset)

Vesistön kunnostusta ei lakiehdotuksessa varsinaisesti mainita omana hanketyyppinään, mikä on kunnostuksissa käytettävät menetelmät ja niiden jatkuva kehittyminen huomioon ottaen varsin luonnollista. Kunnostusten merkitys ja niihin liittyvät vesilain muutostarpeet on kuitenkin lakiehdotuksessa otettu huomioon erityisesti keskivedenkorkeuden pysyvää muuttamista koskevassa 6 luvussa.

Järven tai lammen vedenpinnan nostolla tavoitellaan yleensä veden laadun parantamista ja vesialueen käyttökelpoisuuden lisäämistä vesisyvyyttä kasvattamalla sekä yleisen virkistyskäytön edistämistä. Vedenpinnan nostolla voidaan usein varsin tehokkaasti estää vesien umpeenkasvua. Suurin osa viime vuosien vedennostohankkeista on tehty vesistöjen tilan ja kalaston elinolojen parantamiseksi. Valiokunta katsoo, että keskivedenkorkeuden nostaminen vesistön kunnostamisen toteutustapana voi palvella joko virkistyskäytön tai luonnonsuojelun taikka mahdollisesti molempienkin tarpeita. Keskivedenkorkeuden nostoon liittyvä ravinteiden lisääntyvä huuhtoutuminen on myös huomioitava.

Valiokunta toteaa, että ongelmana erityisesti vedennostoon liittyvien vesistöjen kunnostushankkeiden toteuttamisessa on ollut vesilain käyttöoikeuksia koskeva raskas sääntely ja erityisesti alueen omistajien suostumusten oikeudelliseen merkitykseen liittyneet tekijät. Vesilakiehdotuksen 6 luvun 5 ja 6 §:ssä säädetään toisen alueeseen kohdistuvan käyttöoikeuden perustamisen edellytyksistä keskivedenkorkeuden nostamista tarkoittavien hankkeiden osalta.

Ehdotuksen 6 luvun 6 §:n mukaan hankkeesta vastaava saa hankkeen edellyttämän käyttöoikeuden veden alle jäävään maa-alueeseen lupaviranomaisen päätöksellä, jolla myönnetään lupa keskivedenkorkeuden nostamiseen. Luvan myöntämisen edellytyksenä on 6 luvun 5 §:n mukaan, sen lisäksi mitä 3 luvussa ja 6 luvun 4 §:ssä säädetään, että hakija hallitsee omistusoikeuden tai pysyvän käyttöoikeuden perusteella yli puolta veden alle jäävästä alueesta tai että vähintään kolmea neljännestä veden alle jäävän maa-alueen pinta-alasta edustavien kiinteistöjen omistajat ovat antaneet suostumuksensa keskivedenkorkeuden nostamiseen. Valiokunta huomauttaa, että lakiehdotuksen 6 luvun 5 §:n 2 momentti muodostaa poikkeuksen yleisestä käyttöoikeuden perustamista koskevan 2 luvun 13 §:n 1 momentin pääsäännöstä, jonka mukaan hakijan tulee hallita omistusoikeuden tai pysyvän käyttöoikeuden nojalla yli puolta toimenpiteen kohteeksi joutuvasta alueesta. Keskivedenkorkeuden pysyvää nostamista tarkoittavan vesitaloushankkeen piirissä voi olla suuri määrä kiinteistöjä. Ilman erityissäännöstä hakijoina olevien kiinteistönomistajien yhteenlasketun osuuden veden alle jäävistä alueista tulee edustaa yli puolta veden alle jäävistä alueista. Tämä saattaa vaikeuttaa nostohankkeiden toteuttamista, kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan. Suostumuksen rinnastamista tältä osin omistusoikeuteen ja pysyvään käyttöoikeuteen voidaan keskivedenkorkeuden nostamista koskevien hankkeiden osalta pitää edellä mainituista syistä johtuen perusteltuna. Muiden hanketyyppien osalta valiokunta ei näe perusteita poiketa nykyisen ja ehdotetun uuden vesilain mukaisesta pääsäännöstä, jonka mukaan pysyvän käyttöoikeuden perustaminen edellyttää, että hakija hallitsee omistusoikeuden tai pysyvän käyttöoikeuden nojalla yli puolta toimenpiteen kohteeksi joutuvasta alueesta.

3.9 Katselmustoimituksesta ja lopputarkastuksesta luopuminen

Vesilakiehdotuksen mukaan katselmustoimituksesta luovutaan kokonaan. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan katselmustoimitukseen määrättyjä asioita on viime aikoina ollut vuosittain vain muutamia. Katselmustoimituksesta luopumisen perusteeksi on esitetty (HE 277/2009 vp, s. 25) muun ohella se, että toimitusmiehet hoitavat asiallisesti hakijalle kuuluvia velvollisuuksia ja tosiasiallisesti asian käsittely siirtyy muodollisen prosessinjohdon alaisuudesta toimitusmiehille. Lisäksi asiat ovat viipyneet katselmustoimituksissa pitkään, mikä on pidentänyt asioiden kokonaiskäsittelyaikaa. Samalla perusteluissa todetaan (s. 146), että vesilakiin nykyisin sisältyvä selvitysmenettely on säilytettävä, koska se saattaa olla tarpeen entistä useammin katselmustoimituksesta luopumisen johdosta. Nykyisessä tilanteessa selvitysmenettelyn käyttöä on vähentänyt hakemusten laatutason parantuminen.

Valiokunta toteaa, että vaikka katselmustoimitusten määrä on vähentynyt, niitä on käytetty erityisesti laajoissa hankkeissa, joissa on paljon vahingonkärsijöitä ja on siten runsaasti vahingonarviointi- ja korvauskysymyksiä. Vesilakiehdotuksen 11 luvun 16 §:n mukainen erityisen selvityksen hankkiminen on siten menettelynä välttämätön säilyttää. Valiokunta katsoo, että katselmustoimituksesta luopuminen asettaa aluehallintoviranomaisille suuria haasteita laajamittaisissa hankkeissa ja erityisen selvityksen hankkimiseen jouduttaneen tällöin turvautumaan.

Valiokunta korostaa, että vesilakiehdotuksen 13 luvun 7 §:n mukaan lupaviranomaisen on lain mukaisen luvan myöntäessään viran puolesta määrättävä hankkeesta aiheutuvat edunmenetykset korvattavaksi. Ehdotuksen 11 luvun 3 §:n mukaan luvan hakijan on lupahakemuksessa esitettävä muun ohella arvio hankkeen tuottamista edunmenetyksistä. Valiokunta korostaa, että hakijan selvitys on luonteeltaan korvausehdotus ja lupaviranomaisen on suoritettava korvausharkinta. Jos asian ratkaisemisen kannalta ei voida vaikeudetta saada tarvittavaa selvitystä, tulee turvautua 11 luvun 16 §:ssä tarkoitettuun erityisen selvityksen hankkimiseen. Oikeussuojan tarve on tässä relaatiossa verrattavissa siviilikorvausriitoihin, vaikka kysymys onkin hallintomenettelystä, mistä johtuen kolleginen ratkaisukokoonpano aluehallintovirastossa on asian luonteen vuoksi usein välttämätön. Valiokunta korostaa tarvetta kiinnittää huomiota vahingonarvioselvitysten riittävyyteen ja objektiivisuuteen sekä lupaviranomaisen ratkaisijanvastuuseen oikeussuojan turvaamiseksi.

Valiokunta toteaa, että kaksiasianosaisuussuhteeseen perustuva siviiliprosessi ei sovellu useisiin vesilain mukaisiin hankkeisiin, jotka koskevat laajaa tai määrittämätöntä henkilöjoukkoa ja jossa ratkaisun oikeusvoiman on ulotuttava jokaiseen. Korvaukset ovat vanhastaan liittyneet kiinteästi lupamenettelyyn. Toisaalta myös vesilaissa riita-asioiksi määritellyt asiat ratkaistaan käräjäoikeudessa. Toimivallan jakautumisesta huolimatta on syytä tunnistaa tarve oikeussuojan takeisiin samalla tavoin riippumatta siitä, onko ratkaisun tekijä hallintoviranomainen vai käräjäoikeus.

Vesilakiehdotuksessa ehdotetaan myös lopputarkastuksesta luopumista. Käytännössä lopputarkastuksia on toimitettu yksittäisissä suurissa ja pitkäaikaisissa vesirakennushankkeissa. Lopputarkastuksen tarkoituksena oli korvausmääräysten asettaminen viran puolesta jälkikäteen siinä vaiheessa, kun vahingot ovat jo syntyneet ja konkreettisesti arvioitavissa. Vesilakiehdotuksen mukaan korvaukset on arvioitava ja määrättävä etukäteen ja korvaushakemus toisaalta tehtävä lupaviranomaiselle 13 luvun 8 §:n mukaisesti ennakoimattomasta vahingosta kymmenen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen tekemisestä. Hakemukseen perustuva korvausvaatimus perustuu hakijan omiin selvityksiin, kun lopputarkastuksessa selvitykset hankittiin viran puolesta. Tämä heikentää lähtökohtaisesti vahingonkärsijän asemaa nykytilanteeseen verrattuna.

Korvausoikeudellisen suojan mahdollista heikentymistä voidaan ehkäistä vesilakiehdotuksen 11 luvun 18 §:n mukaisella lupaviranomaisen määräyksellä. Sen mukaan lupaviranomainen voi asiaa ratkaistessaan velvoittaa hankkeesta vastaavaa hankkimaan korvausasian ratkaisemiseksi tarpeellinen selvitys ja panemaan määräajassa vireille hakemus asiassa annetun korvausratkaisun täydentämiseksi. Edelliseen viitaten valiokunta korostaa, että lupaviranomaisen tulee uusia hankkeita koskevia lupahakemuksia käsitellessään kiinnittää erityistä huomiota mahdollisesti syntyviin vahinkoihin ja harkita tarvetta sanotunlaiseen velvoitteeseen korvausratkaisun täydentämiseksi.

3.10 Kalatalousvelvoitteet ja kalatalousmaksu

Kalatalousvelvoitteet

Kalatalousvelvoitteita koskevat säännökset sisältyvät vesilakiehdotuksen 3 luvun 14, 15 ja 22 §:iin, 15 luvun 1 §:ään sekä 19 luvun 10 §:ään. Lakiehdotuksen 3 luvun 14 §:ssä säädetään kalatalousvelvoitteesta ja kalatalousmaksusta. Vesilakiehdotuksen mukaan eri hoitotoimenpiteet ovat tulevaisuudessa keskenään samanarvoisia vahinkojen kompensaatiokeinoja, joita lupaviranomainen voi käyttää tapauskohtaisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Valiokunta pitää yleisesti kalatalousvelvoitteisiin esitettyjä muutoksia haittojen vähentämisen ja korvaamisen kannalta myönteisinä.

Vesilakiehdotuksen 3 luvun 14 §:n 4 momentissa säädetään kalatalousmaksun käytöstä. Maksun käyttömahdollisuudet ovat nykyistä laajemmat, sillä maksua voitaisiin käyttää myös kalataloudellisten toimenpiteiden suunnitteluun ja toimenpiteiden tuloksellisuuden seurantaan. Valiokunta korostaa, että uudistus parantaa toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellisuutta pitkällä aikavälillä. Lakiehdotuksen 3 luvun 14 §:n 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta tai kalatalousmaksua taikka niiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon myös muut haitta-alueella tehtävät hoitotoimet ja kalastuksen järjestely, joista viimeksi mainituilla tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan muun muassa kalastuslain mukaisia kalastusalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmia.

Kalatalousmaksun etuna on joustavuus muuttuvien tarpeiden mukaan. Maksu mahdollistaa ns. sopeutuvan velvoitehoidon, jossa maksun käyttöä ohjataan seurannan tulosten ja toimintaympäristön muutosten perusteella tarkoituksenmukaisella tavalla. Joustavuuden lisäksi kalatalousmaksun etuna on mahdollisuus osallistaa kalastusalueet ja muut asianosaiset toimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen. Tämä on tosin ollut vallitsevana käytäntönä tähänkin saakka, mutta uudet toimeenpanosäännökset selventävät toiminnan pelisääntöjä. Kalakannan hoidon suora toimenpidevelvoite saattaa kuitenkin edelleen olla tietyissä vahinkotyypeissä tarpeellinen.

Lakiesityksen mukaan eri hoitotoimenpiteet ovat tulevaisuudessa keskenään samanarvoisia vahinkojen kompensaatiokeinoja, joita lupaviranomainen voi käyttää tapauskohtaisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Valiokunta katsoo, että tätä kehityssuuntaa on pidettävä kannatettavana, sillä esimerkiksi kalanistutusten tulokset ovat osin heikentyneet syistä, joita ei vielä täysin tunneta. Istutusten tuloksellisuuden arviointia ja toimenpiteiden suunnitelmallisuutta tuleekin kehittää edelleen. Valiokunta korostaa, että kalavesien kunnostamisessa laaja-alainen elinympäristöjen ja lisääntymisalueiden hoito on monissa tapauksissa pitkällä tähtäimellä osoittautumassa istutuksia paremmaksi toimenpiteeksi myös luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta.

Valiokunta pitää myös hyvänä kalatalousmaksun käytön suunnittelun, toimeenpanon, päätöksenteon ja muutoksenhakua koskevien säännösten selkiinnyttämistä. Valiokunta huomauttaa, että asianmukaiset muutoksenhakusäännökset varmistavat asianosaisten oikeusturvaa.

Yleisen kalatalousedun valvonta

Yleisen kalatalousedun valvonta erilaisissa vesitaloushankkeissa on kalatalousviranomaisen tärkeimpiä tehtäviä. Valiokunta korostaa, että ELY-keskuksissa tapahtuvasta yleisen kalatalousedun valvonnasta tulee huolehtia riippumattomasti. Lain perusteluissa mainitaan entiset työ- ja elinkeinokeskusten kalatalousyksiköt yleisen kalatalousedun valvojina. Valiokunta pitää tärkeänä yleisen kalatalousedun valvonnan säilymistä kalatalousviranomaisen päätösvallassa ELY-keskuksissa.

Kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun keskinäinen ero vähenee myös edunhaltijoiden oikeussuojan kannalta siten, että kumpaankin vaihtoehtoon pääsääntöisesti liittyisi erillinen toteuttamis- tai käyttösuunnitelma. Tähän suunnitelmaan on mahdollista hakea oikaisua lupaviranomaiselta, jonka päätöksestä voidaan edelleen valittaa hallinto-oikeuteen. Valiokunta toteaa, että kalatalousmaksun käytön osalta oikeussuojatie on tähän asti käytännössä puuttunut.

Valiokunta toteaa, että nykyisen vesilain 2 luvun 22 §:ssä on mainittu myös kalatalousviranomaisen hyväksymä suunnitelma kalaston suojelemiseksi, joka ympäristölupaviranomaisen on otettava huomioon kalatalousvelvoitetta määrättäessä. Valiokunta pitää viitaten maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon tärkeänä, että kalatalousviranomaisten laatimat erilaiset kalaston suojelu-, käyttö- ja hoitosuunnitelmat (esim. Suomenlahden meritaimenkantojen suojelu- ja käyttösuunnitelma, järvilohistrategia, rapustrategia, vapaa-ajan kalatalouden valtakunnalliset ja alueelliset kehittämisohjelmat sekä valmisteilla oleva kalatiestrategia) otetaan huomioon kalatalousvelvoitteista päätettäessä. Valiokunta korostaa, että näiden suunnitelmien perusteella kalatalousvelvoitteet voidaan suunnitella tarkoituksenmukaisiksi laajemmasta näkökulmasta arvioituina.

Kalavesien hoito on laaja kokonaisuus, jossa tulee ottaa huomioon kalalajien koko elinkierto ja elinympäristövaatimukset. Erityisesti vaelluskalojen osalta tulee kyetä vaikuttamaan luontaisen elinkierron eheyttämiseen. Suunnitelmallisempien toimenpiteiden avulla kalakantojen hoito voidaan hoitaa kokonaisvaltaisesti vesienomistusrajat ylittäen. Tähän kokonaisuuteen tulee sovittaa kunkin yksittäisen kalatalousvelvoitteen asettaminen.

3.11 Hallintopakko ja valvonta

Vesilakiehdotuksen 14 luku sisältää laillisuusvalvontaa koskevat säännökset. Mahdollisuus hallintopakon käyttämiseen on vesilain oikeussuojajärjestelmässä keskeisessä asemassa. Toimivalta hallintopakon käyttämiseen on lupaviranomaisella ja vireillepano-oikeus muun ohella valvontaviranomaisella ja asianosaisella. Vireillepano-oikeus on voimassa olevan lain 21 luvun 3 e §:n tavoin myös ympäristöjärjestöillä sekä hankkeen sijaintipaikan kunnilla.

Valiokunta toteaa, että voimassa olevan vesilain laillisuusvalvontasäännökset ovat varsin ajanmukaiset, joten suurta muutostarvetta tältä osin ei ole. Merkittävä muutos on kuitenkin vesilakiehdotuksen 14 luvun 11 §:ään sisältyvä valvontaviranomaisen oikeus toiminnan keskeyttämiseen eräiden toimintojen osalta, jos ne ovat ilmeisen lainvastaisia. Valiokunta pitää mahdollisuutta tarpeellisena erityisesti eräiden pienten vesirakennushankkeiden osalta, joihin hallintopakkosääntely on käytännössä liian hidas ja raskas menettely. Tarve toiminnan välittömään keskeytymiseen on osoittautunut tarpeelliseksi esimerkiksi ilmoituksenvaraisen ruoppauksen osalta. Toiminnan keskeyttäminen on väliaikainen toimenpide, joka voi kestää muutamia päiviä tai viikon, ja valvontaviranomaisen on viivytyksettä saatettava asiaa koskeva hakemus lupaviranomaiselle.

Valiokunta korostaa, että haitankärsijäaloitteisten asioiden osalta on oikeussuojan saatavuuden kannalta olennaista, että asian käsittelystä lupaviranomaisessa tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa ei peritä maksua, jos asia on pantu vireille haittaa kärsivän (tai viranomaisen) aloitteesta. Tätä koskeva säännös sisältyy vesilakiehdotuksen 18 luvun 12 §:n 1 momenttiin.

Valiokunta on useissa yhteyksissä esittänyt huolensa ympäristöhallinnon resurssien riittämättömyydestä erityisesti jälkivalvontaan liittyvien tehtävien asianmukaiseksi hoitamiseksi. Valtion tuottavuusohjelman seurauksena aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ympäristövastuualueilta on poistumassa 20 % henkilöstöstä vuoteen 2015 mennessä. Näin merkittävän henkilöstömäärän vähentymisen myötä katoaa myös merkittävästi osaamista, mikä muodostaa haasteen hallinnon toiminnalle ja lisää tarvetta teetättää toiminnan kannalta välttämättömiä selvityksiä hallinnon ulkopuolisilla tahoilla. Yksi keino parantaa viranomaisen toimintamahdollisuuksia on ottaa käyttöön esimerkiksi elintarvikelainsäädännössä käytössä olevan tyyppinen valvontamaksu. Vesilain valvontaviranomaisia ovat ELY-keskukset ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Valiokunta on kuitenkin todennut, että valvontamaksujen käyttöönotto on periaatteellisesti siten merkittävä asia, että sitä tulisi tarkastella kokonaisvaltaisesti ja toteuttaa uudistus ympäristölainsäädäntöön kokonaisuudistuksena. Valiokunta viitaten ympäristönsuojelulain muuttamista (HE 100/2009 vp — EV 6/2010 vp) koskevaan lausumaansa esittää myös vesilain näkökulmasta, että

3.12 Siirtymäsäännökset

Siirtymäsäännökset ovat pääosin vesilakiehdotuksen 19 luvussa. Lähtökohtana on, että toteutettuun hankkeeseen sovelletaan aikaisemmin voimassa olleita säännöksiä. Tästä on kuitenkin useita poikkeuksia. Sääntelyn tavoitteena on ollut löytää tasapainotila yleisten ja yksityisten intressien, ympäristön tilaan kohdistuvien odotusten ja toiminnanharjoittajien perusteltujen odotusten välillä. Valiokunta toteaa, että lähtökohta on sinänsä ymmärrettävä useiden vesitaloushankkeiden pitkäaikaisen luonteen vuoksi. Toisaalta elinkeinotoiminta muilta osin joutuu yleensä sopeutumaan muuttuvaan lainsäädäntöön, ehkä pitkienkin siirtymäaikojen kautta. Vesioikeudellisten lupien pysyvyyssuoja poikkeaa siis merkittävästi muiden lupien pysyvyyssuojasta, mikä johtaa lain soveltamisen kannalta myös hankaluuksiin, kun haasteena on soveltaa muutoin jo hyvinkin kauan sitten kumottuja säädöksiä. Valiokunta pitää ehdotusta siirtymäsäännösten periaatteellisesta lähtökohdasta soveltaa vanhaa lainsäädäntöä lupamääräysten tarkistamista koskevine mahdollisuuksineen hyväksyttävänä, mutta toteaa, että tulevaisuudessa on tarpeen pohtia, tulisiko pysyvyyssuojaa perusteellisemmin muuttaa.

3.13 Suhde maankäyttö- ja rakennuslakiin

Vesilakiehdotuksen suhteesta maankäyttö- ja rakennuslakiin säädetään muun ohella lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:n 2 momentissa sekä 3 luvun 5 §:ssä. Lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan lakia sovellettaessa ja muutoin lain mukaan toimittaessa on noudatettava, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Lakiehdotuksen 3 luvun 5 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on vielä katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan toteuttamista.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan molempien pykäläehdotusten osalta, että ne tarkoittavat nimenomaan maankäyttö- ja rakennuslain huomioon ottamista, mutta että niillä ei tarkoiteta lupaharkintaa sitovaa vaikutusta. Valiokunta toteaa, että muutosehdotusten tavoitteena on säilyttää voimassa olevan vesilain sisältämä sääntelytapa, jonka mukaan varmistetaan maankäyttösuunnitelmien huomioon ottaminen, eikä tavoitteena ole suoraan toisen lain "noudattaminen". Maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisala ulottuu sinänsä vesialueisiinkin, ja vesialueilla on myös noudatettava rakentamista koskevia säännöksiä, mutta kaavoitus ei kuitenkaan luonteensa vuoksi sovellu laajemmin varsinaisesti vesienkäytön suunnitteluvälineeksi.

Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksessä on kuitenkin selkeytetty vesilain ja maankäyttö- ja rakennuslain välistä suhdetta erityisesti ojituksen osalta. Kuten aikaisemmin tässä lausunnossa on todettu, maankäyttö- ja rakennuslain säännökset ovat tältä osin ensisijaisia asemakaava-alueilla, mistä säädetään vesilakiehdotuksen 5 luvun 9 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun 3. lakiehdotuksen 161 a §:ssä.

Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 4 momentti kumotaan ja lakiin lisätään uusi 161 a §, joka koskee veden johtamista ja ojittamista. Muutoksen tarkoituksena on siis selkeyttää vesilain ja maankäyttö- ja rakennuslain välistä soveltamisalaa siltä osin kuin on kyse veden johtamiseksi tarpeellisten johtojen ja laitteiden sijoittamisesta. Valiokunta toteaa, että säännösehdotusta on pidetty epäselvänä siksi, että siinä ei mainita viemärin sijoittamista, vaan sanamuotonsa mukaisesti säännös koskisi vain vesijohtoja ja johtoja. Valiokunta korostaa, että vesilakiuudistuksessa luovutaan viemärin käsitteestä, mistä johtuen sen mainitsemista on pidetty tarpeettomana maankäyttö- ja rakennuslaissakin. Valiokunta painottaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentissa tarkoitettu yhdyskuntaa tai kiinteistöä palveleva johto tarkoittaa myös viemäriputkea.