Motivering

Allmänt

Målet för regeringskonferensen 2000 var att anpassa beslutsprocessen inom EU för att möjliggöra en effektiv verksamhet också efter utvidgningen av unionen. Stommen för regeringskonferensens agenda ingick redan i Amsterdamfördraget.

Finlands förberedelser inför regeringskonferensen 2000

Statsrådet lämnade en av utrikesutskottet i dess utlåtande (UtUU 9/1999 rd) förutsatt redogörelse för Finlands förberedelser inför Europeiska unionens regeringskonferens 2000 (SRR 1/2000 rd). Utrikesutskottet gjorde upp ett betänkande om redogörelsen (UtUB 2/2000 rd) efter att har fått utlåtanden av stora utskottet (StoUU 1/2000 rd) och grundlagsutskottet (GrUU 2/2000 rd).

I sitt betänkande underströk utskottet att utvidgningen är ett primärt mål för EU:s verksamhet och att den viktigaste grunden för revidering av fördragen var förberedelserna inför utvidgningen.

Samarbetet mellan statsrådet och riksdagen under förhandlingarna

Utrikesutskottet kan förena sig om stora utskottets utlåtande (StoUU 5/2001 rd), i vilket det konstateras att statsrådet under hela förhandlingsprocessen på ett oklanderligt sätt ser till att i alla förhandlingsskeden och i alla sakfrågor som berördes under förhandlingarna tryggar riksdagens medverkan.

I stora utskottets utlåtande påpekas att samarbetet mellan statsrådets och riksdagens utskott (utrikesutskottet och stora utskottet) fortsatte även under Europeiska rådets Nicemöte. Utskottet delar stora utskottets uppfattning om att förfarandet är ett gott exempel på det fungerande samarbetet mellan statsrådet och riksdagen men konstaterar att inofficiella kontakter under själva förhandlingarna inte berättigar statsrådet att åtminstone i någon betydande utsträckning avvika från riksdagens med stöd av 97 § grundlagen godkända ställningstaganden.

Allmän bedömning av Nicefördraget

Utskottet delar den bedömning som framgår av propositionen och enligt vilken Nicefördraget möjliggör en utvidgning av unionen även om det fördrag som förhandlades fram inte till alla delar motsvarade Finlands mål.

Utskottet fastställer att Nicefördraget inte motsvarar Finlands mål då det gäller att få till stånd en enklare och transparentare beslutsprocess inom EU. Utskottet har också kommit fram till att fördraget ingriper i den med tanke på unionens funktionsduglighet så viktiga och känsliga balansen mellan små och stora medlemsstaters inflytande på ett sätt som försämrar de små medlemsstaternas relativa ställning.

Eftersom förhandlingarna om Nicefördraget koncentrerades till slutskedet på ett sådant sätt att man ännu vid Europeiska rådets möte i Nice förde ingående förhandlingar om en stor del av regeringskonferensen agenda, understryker utskottet behovet att utveckla de förfaranden, genom vilka ändringar av EU:s fördrag bereds. Utskottet påpekar att enligt den bedömning som kan göras just nu förefaller förberedelserna inför regeringskonferensen 2004 att medföra en förbättring i detta avseende.

Nicefördragets förklaring om unionens framtid

På basis av den förklaring om unionens framtid (nr 23) som ingick i slutdokumentet för den konferens som godkände Nicefördraget har förberedelserna för Europeiska unionens framtida utveckling redan inletts. Utskottet meddelar att statsrådets redogörelse (SRR 3/2001 rd) beträffande diskussionen om Europeiska unionens framtid behandlas i utskottet och att ett betänkande i saken kommer att uppgöras.

Nicefördragets centrala innehåll

Vägningen av röster i rådet

Inför förhandlingarna om Nicefördraget utgick statsrådet från att ändringar i vägningen av röster i rådet kan accepteras under förutsättning att godtagbara resultat nås i de andra institutionella frågorna. Enligt utrikesutskottets betänkande delade riksdagen denna åsikt. Målet var att finna en enkel och klar lösning på problemet med vägningen av röster i rådet. Lösningen skulle kunna tillämpas i varje skede av utvidgningsprocessen. Utgångspunkten vid ändringen av vägningen av röster i rådet var att åstadkomma ett system som i tillräcklig utsträckning även beaktar skillnaderna mellan de små medlemsstaterna och som innebär att en kvalificerad majoritet alltid också representerar medlemsstaternas majoritet.

Enligt Nicefördraget ändras vägningen av röster i rådet från den 1 januari 2005. Alla medlemsstaters röstetal fördubblas och dessutom får alla medlemsstater med undantag av Luxemburg även tilläggsröster, som fördelas så att de större medlemsstaternas proportionella andel av rösterna ökar. Den andel av rösterna som krävs för kvalificerad majoritet och som för tillfället är 71,26 procent av medlemsstaternas sammanlagda röstetal, ändras så att den i en union med 27 medlemsstater höjs till 73,91 procent av det totala antalet röster. För beslut i rådet med kvalificerad majoritet uppställs dessutom två nya villkor. När beslut fattas på förslag av kommissionen skall de bifallande rösterna företräda en majoritet av medlemsstaterna. För beslut med kvalificerad majoritet förutsätts dessutom en särskild befolkningströskel, enligt vilken de medlemsstater som står för den kvalificerade majoriteten representerar minst 62 procent av unionens hela befolkning.

Utskottet konstaterar att ändringarna i vägningen av röster i rådet är acceptabel mot bakgrunden av de mål Finland hade ställt. Utskottet delar regeringens uppfattning enligt vilken den godkända lösningen emellertid inte motsvarar Finlands uppfattning om en balanserad helhetslösning, eftersom fördelningen av röster inte baserar sig på objektiva kriterier och slutresultatet inte kan anses vara bra med avseende på ett effektivt beslutsfattande och ett entydigt system. Utskottet befarar att den befolkningströskel om 62 procent som ingår i fördraget kan ha större betydelse för de stora medlemsstaternas påverkningsmöjligheter än vad som framgår av regeringens proposition. I och med befolkningströskeln kan de tre största EU-medlemsstaterna tillsammans förhindra beslut vilket i praktiken innebär att de har vetorätt.

Kommissionen

Finlands klara uppfattning vad gäller kommis-sionens sammansättning var att den också i framtiden skall ha en ledamot från varje medlemsstat. Detta är den bästa garantin för kommissionens legitimitet, och lika villkor för medlemsstaterna kan genomföras på bästa sätt utan att ett effektivt arbete i kollegiet äventyras efter utvidgningen.

Genom Nicefördraget ändras kommissionens sammansättning från och med den 1 januari 2005, vilket innebär att den nya kommissionen inte längre kommer att ha en medborgare från varje medlemsstat. Fördraget slår också fast hur många ledamöter kommissionen högst får ha. Enligt en övergångsbestämmelse reduceras antalet ledamöter, vilket innebär att antalet ledamöter i kommissionen skall vara lägre än antalet medlemsstater i unionen, när medlemsstaterna är 27. Också sättet att tillsätta kommissionen ändras genom Nicefördraget. Ordföranden och ledamöterna kommer att väljas med kvalificerad majoritet.

I propositionen framhåller regeringen att Finlands förhandlingsmål beträffande kommissionens sammansättning inte nåddes fullt ut, eftersom kommissionen under någon period kan ha färre ledamöter än unionen har medlemsstater. Då har inte alla medlemsstater en medborgare i kollegiet. Men kommissionen kommer att ha en ledamot från varje medlemsstat mycket länge, eftersom sammansättningen begränsas först när unionen har 27 medlemsstater. I likhet med regeringen anser utskottet det betydelsefullt att fördraget föreskriver om jämlik rotation i kommissionens sammansättning när EU har fler än 27 medlemsstater.

Beträffande sättet att välja kommission hänvisar utrikesutskottet till utlåtandet från stora utskottet. Enligt utlåtandet hann inte riksdagens utskott behandla de bestämmelser i Nicefördraget som föreskriver att ordföranden och ledamöterna skall väljas med kvalificerad majoritet, eftersom det var ett initiativ som lades fram i sista stund. Utrikesutskottet håller med stora utskottet om att detta är en fullt tillfredsställande lösning, eftersom kommissionen får en starkare ställning i och med att medlemsstaterna inte har lika stora möjligheter att köpslå om beslut som fallet är med kravet på enhällighet.

I sitt utlåtande påpekar stora utskottet att det för en liten medlemsstat är extra viktigt i denna fas av unionens institutionella utveckling att kommissionen har en kollegial karaktär och att ledamöterna är jämbördiga. I likhet med stora utskottet finner utrikesutskottet det viktigt att statsrådet följer upp och i förekommande fall informerar riksdagen vilka konsekvenser för EU-institutionerna i sin helhet det har att kommissionen har rätt att välja vice ordförande och besluta om antalet och att ordföranden har intensifierad styrrätt i relation till kommissionen.

Europaparlamentet

Finlands mål var att det högsta antalet ledamöter i Europaparlamentet inte skulle ändras. Finland ansåg att beslutet skulle garantera samtliga medlemsstater en behörig representation i Europaparlamentet. I betänkande UtUB 2/2000 rd ställde sig utrikesutskottet avvisande till alleuropeiska listor i valen till Europaparlamentet.

I Nicefördraget slås antalet företrädare från Finland (13) fast. Enligt propositionen är detta i linje med Finlands mål och möjliggör en tillbörlig representation.

Utrikesutskottet håller med stora utskottet om att platsfördelningen i Europaparlamentet inte är acceptabel på den punkten att EU avsätter färre platser för vissa kandidatstater än nuvarande medlemsstater med lika stor folkmängd har. Utrikesutskottet menar att inkonsekvenserna visavi kandidatstaterna bör rättas till i anslutningsfördragen. Vidare påpekar utskottet att en tabell i förklaring 20 om utvidgningen har fallit bort i propositionen. Tabellen innehåller uppgifter om bland annat röstetalen i rådet och antalet ledamöter i Europaparlamentet när unionen har 27 medlemsstater.

I fördraget får artikeln ett nytt andra stycke, där det föreskrivs att rådet i enlighet med medbeslutandeförfarandet skall fastställa regler för politiska partier på europeisk nivå och särskilt bestämmelser om deras finansiering. Utskottet erinrar om att regeringen i propositionen nämner att den nya rättsliga grunden inte tillåter att alleuropeiska listor införs.

Utvidgad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarandet

Finland har varit berett att ställa sig bakom förslagen att utvidga tillämpningen av beslut med kvalificerad majoritet för att garantera unionens funktion. I enlighet med detta gav Finland sitt stöd till utvidgad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet vid regeringskonferensen både 1996 och 2000. Målet har varit att garantera effektiva beslutsmekanismer efter utvidgningen.

Finland var inte berett att ge sitt stöd till att fler beslut som gäller unionens grundläggande karaktär fattas med kvalificerad majoritet. Finland ansåg att detta gällde fördragen och annan primärrätt, beslut av rådet som kräver att de antas av medlemsstaterna, en gemensam institutionell ram, vissa finansiella mekanismer utanför budgeten och ändringar i kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna.

Genom Nicefördraget ersätts kravet på enhällighet med beslut med kvalificerad majoritet i artikel 37 i EG-fördraget respektive motsvarande artikel i Fördraget om Europeiska unionen. Beträffande artikel 22 övergår EU till beslut med kvalificerad majoritet när Nicefördraget träder i kraft. I övriga artiklar föreskrivs att beslut med kvalificerad majoritet införs med stöd av fördraget vid en given tidpunkt senare eller med hjälp av enhälligt beslut av rådet. I fem fall införs medbeslutandeförfarande när fördraget träder i kraft. I vissa frågor som gäller invandring och asyl införs medbeslutandeförfarandet vid en senare tidpunkt genom enhällighet i rådet.

Utskottet omfattar regeringens bedömning att den utvidgade tillämpningen av beslut med kvalificerad majoritet relativt väl stämmer överens med målen för Finlands förhandlingar.

Artikel 133 i EG-fördraget.

Ändringen av artikel 133, som gäller den gemensamma handelspolitiken, är en av de största ändringarna i Nicefördraget, anser utskottet. Ändringen innebär att handel med tjänster på några undantag när (kulturella och audiovisuella tjänster, utbildningstjänster samt sociala tjänster och tjänster som rör människors hälsa) införlivas i den gemensamma handelspolitiken, likaså handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter. Bestämmelserna om handelspolitiken preciseras också i övrigt. Till exempel finns det nu inskrivet i artikeln på vilka områden avtal kräver enhällighet.

Under konferensens gång behandlade riksdagens utskott frågan i flera omgångar (t.ex. UtUU 8/2000 rd och StoUU 5/2000 rd). Utrikesutskottet framhåller att den ändrade artikel 133 tar hänsyn till de viktigaste ståndpunkterna i utlåtandena från utrikesutskottet och stora utskottet.

Fördraget preciserar också det förfarande som innebär att kommissionen under förhandlingarnas gång måste höra den särskilda kommitté som utses av rådet. Under konferensen underströk utrikesutskottet och stora utskottet (UtUU 8/2000 rd och StoUU 5/2000 rd) vikten av att medlemsstaterna får bättre möjligheter att hålla sig à jour med förhandlingarna om den gemensamma handelspolitiken.

Med hänvisning till utlåtandet från stora utskottet (StoUU 5/2001 rd) påpekar utskottet att statsrådet bör fästa särskilt avseende vid att medlemsstaterna får bättre möjligheter att följa upp hur fördragsbestämmelserna genomförs. Med avseende på utvecklingen inom den gemensamma handelspolitiken är det enligt utskottet också viktigt att den ändrade artikel 133.3 efterlevs minutiöst. Bestämmelsen föreskriver att rådet och kommissionen skall se till att de avtal som förhandlas fram är förenliga med gemenskapens interna politik och interna regler.

Närmare samarbete

Finland hade en avvaktande ställning till att bestämmelserna om närmare samarbete, alltså större flexibilitet, skulle ändras vid regeringskonferensen. I den anknytande redogörelsen ansåg statsrådet det inte nödvändigt att ändra flexibilitetsbestämmelserna i Amsterdamfördraget, men förklarade sig berett att behandla gränsen för större flexibilitet som ett led i frågan om beslut med kvalificerad majoritet. I sitt betänkande UtUB 2/2000 rd ansåg utrikesutskottet det inte befogat att fördragsbestämmelserna om flexibilitet ändras.

När närmare samarbete blev en förhandlingsfråga vid regeringskonferensen fick utskottet kompletterande utredning från statsrådet. Utifrån utredningen godtog riksdagen att vissa av bestämmelserna om flexibilitet ändras (UtUU 9/2000 rd och StoUU 5/2000 rd).

I det tidigare fördraget krävs att en majoritet av medlemsstaterna vill införa flexibilitet. I Nicefördraget är kravet åtta medlemsstater. I Nicefördraget stryks också möjligheten att "dra i nödbromsen" inom räckvidden för EG-fördraget och inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Efter ändringen kan en övergång till närmare samarbete läggas fram för debatt i Europeiska rådet. Däremot kan frågan inte längre avgöras enhälligt.

Inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken betyder ändringen att närmare samarbete tillåts vid genomförandet av gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter. Dessutom förtydligas flexibilitetsbestämmelserna genom att de generella kriterierna samlas på ett och samma ställe. Utskottet håller med regeringen om att innebörden i de nya bestämmelserna om närmare samarbete inte avviker särskilt mycket från de gällande bestämmelserna.

Vidare omfattar utrikesutskottet regeringens uppfattning om Finlands förhandlingsmål när det gällde större flexibilitet. Finland ansåg att närmare samarbete bör vara ett mer attraktivt alternativ inom unionens institutionella ram än utanför den. Dessutom håller utskottet med regeringen om att förhandlingsresultatet i flexibilitetsfrågan var bra sett i finländskt perspektiv.

Ändringar i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

När regeringskonferensen 2000 inleddes ansågs det på finländskt håll inte nödvändigt att ändra bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i fördraget om Europeiska unionen. Under konferensens gång blev också utrikes- och säkerhetspolitiken en förhandlingsfråga.

I Nicefördraget stryks de avsnitt i artikel 7 i unionsfördraget som gäller möjligheten av att Västeuropeiska unionen (VEU) införlivas med Europeiska unionen och VEU:s ställning inom unionens krishantering. Bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ändras således i överensstämmelse med de reformer som i praktiken redan har gjorts i samband med översynen av krishanteringen. Beslut med kvalificerad majoritet infördes vid utnämning av de särskilda representanterna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och i de avtal enligt artikel 24 i unionsfördraget som EU ingår för att genomföra en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. I betänkande UtUB 2/2001 rd ställde sig utskottet skeptiskt till förslaget att beslut med kvalificerad majoritet skulle utsträckas till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utifrån en kompletterande utredning av statsrådet godtog utskottet senare att beslut med kvalificerad majoritet utsträcks till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (UtUU 7/2000 rd).

Utskottet påpekar att ändringarna i artikel 17 och 25 (kommitté för politik och säkerhetsfrågor) gjordes först vid Europeiska rådet i Nice. Därför kunde utskottet inte behandla dem i förväg. Utskottet håller emellertid med regeringen att ändringarna stämmer överens med den utveckling som skett för att framför allt effektivisera beslutsprocesserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och i arbetet för att stärka unionens krishantering. Av dessa skäl kan ändringarna godtas, anser utrikesutskottet.

Beträffande ändringarna i bestämmelserna om närmare samarbete inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken hänvisar utskottet till avsnittet om närmare samarbete.

Ändringar i bestämmelserna om EG-domstolen

Vid förberedelserna för regeringskonferensen 2000 underströk både statsrådet och riksdagen i sina ställningstaganden vikten av att EG-domstolen fungerar väl. Målen vid EG-domstolen och första instansrätten ökar ständigt. När EU utvidgas kommer målen enligt vissa bedömningar att ytterligare öka. Dessutom har domstolen fått nya domstolsuppgifter.

I utlåtande LaUU 16/2001 rd går lagutskottet närmare in på de ändringar i Nicefördraget som gäller EG-domstolen. Enligt lagutskottet är reformen vittsyftande och nödvändig för att unionens domstolssystem skall fungera effektivare och snabbare. När det gäller detaljerna i reformen av domstolssystemet hänvisar utrikesutskottet till utlåtandet från lagutskottet.

Lagutskottet framhåller i utlåtandet att också efter ändringarna i Nicefördraget kommer de bestämmelser om laglig rättegångsordning och en parts rättsliga ställning som inte kräver parlamentariskt samtycke för att kunna genomföras att stå kvar i rättegångsreglerna. Utrikesutskottet omfattar lagutskottets uppfattning att fördraget om Europeiska unionen och de för rättsstater karakteristiska och demokratiska principer som garanteras i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna kräver att det föreskrivs om rätttegångsordningen för lagskipningsorgan på unionsnivå på ett sätt som tryggar den parlamentariska beslutanderätten i EU och på nationell nivå.

Med hänvisning till utlåtandet från lagutskottet framhåller utrikesutskottet att regeringen bör vidta åtgärder för att främja tillkomsten av en sådan reglering.

Komplettering av artikel 7 i unionsfördraget

I Nicefördraget ändras bestämmelserna i artikel 7 i unionsfördraget. De gäller situationer då en medlemsstat åsidosätter vissa principer som anges i fördraget och de förfaranden som skall tillämpas. Till följd av ändringen måste också vissa tekniska ändringar införas i artikel 309 i EG-fördraget.

Enligt det nya förfarandet i artikel 7.1 kan unionen behandla medlemsstatens åtgärder redan när det finns en klar risk för att medlemsstaten allvarligt åsidosätter de principer som anges i artikel 6.1. Den föreskriver att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen. Enligt beslutsproceduren i artikel 7.1 får rådet lämna rekommendationer till medlemsstaterna.

När en medlemsstat åsidosätter de grundläggande principerna skall rådet fortfarande sammanträda på stats- eller regeringschefsnivå för att besluta om sanktioner. Genom en ändring av artikel 46 i unionsfördraget får EG-domstolen begränsad behörighet att behandla frågor som avses i artikel 7, i detta fall bara procedurfrågor.

I utlåtande GrUU 38/2001 rd behandlar grundlagsutskottet ändringen av artikel 7 i unionsfördraget från konstitutionell synpunkt. Utrikesutskottet omfattar grundlagsutskottets bedömning att det nya förfarandet kan antas bromsa upp benägenheten att tillgripa sanktionsförfarandet. I likhet med grundlagsutskottet anser utrikesutskottet ändringen vara befogad.

Övriga bestämmelser i Nicefördraget och slutakten

Utskottet har ingenting att anmärka mot bestämmelserna om revisionsrätten, ekonomiska och sociala kommittén, regionkommittén, Europeiska investeringsbanken och Europeiska centralbanken i Nicefördraget. Utskottet godtar också bestämmelserna om den nya kommittén för socialt skydd och om åtgärderna till följd av att fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen upphör att gälla.

Beträffande bestämmelserna om samarbetet inom Eurojust hänvisar utskottet till utlåtandet från lagutskottet (LaUU 16/2001 rd).

Utskottet uppmärksammar förklaring 22 i fördraget. Enligt förklaringen skall ett av Europeiska rådets möten från och med 2002 under varje ordförandeskap hållas i Bryssel. Vidare sägs att alla Europeiska rådets möten skall äga rum i Bryssel när unionen har arton medlemmar. Utskottet menar att beslutet är extra beklagligt med tanke på de nya medlemsstaterna, eftersom Europeiska rådets möten har varit ett ypperligt tillfälle för medlemsstaterna att sprida information om EU och väcka intresse för EU-frågor.

Förslaget att anta Nicefördraget

Utlåtandet från grundlagsutskottet (GrUU 38/2001 rd)

Grundlagsutskottet framhåller att de viktigste ändringarna i Nicefördraget gäller gemenskapens institutionella uppbyggnad och beslutsmekanismer. Vidare framhåller grundlagsutskottet att sådana ändringar i princip är mycket viktiga för enskilda EU-stater som utövar "en del av sin suveränitet tillsammans med andra suveräna medlemsstater till nytta för det europeiska samarbetet" (GrUU 14/1994 rd, s. 3, första spalten). I utlåtandet omfattar grundlagsutskottet regeringens ståndpunkt att Nicefördraget är av så stor betydelse att det bör godkännas av riksdagen med hänvisning till bestämmelsen i 94 § 1 mom. grundlagen om fördrag som har "avsevärd betydelse".

I utlåtandet håller grundlagsutskottet med regeringen om vilka av bestämmelserna i Nicefördraget som hör till området för lagstiftningen. Dessutom påpekar grundlagsutskottet att de bestämmelser som enligt propositionen är viktiga för budgetmakten ingår i området för lagstiftningen.

Grundlagsutskottet ger i utlåtandet en ingående redogörelse för hur åtgärderna att sätta i kraft Nicefördraget förhåller sig till bestämmelserna i Finlands grundlag. Utlåtandet utmynnar i att fördraget inte innehåller några bestämmelser som kräver inskränkt grundlagsordning. Därför kan lagen om ikraftträdande av Nicefördraget enligt grundlagsutskottets uppfattning behandlas i vanlig lagstiftningsordning.